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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
经济法视野中的国家干预、公民社会及非营利组织
【作者】 蔡磊【作者单位】 云南大学
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 政府干预 政府治理 公民社会 非营利组织
【文献标识码】 A【期刊年份】 2004年
【期号】 6【页码】 76
【摘要】

在当代治理主义的精神下,政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色,政府仍将发挥着其它组织不可替代的作用,但是,它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。公民的个人责任以及个人对自己决定承担的后果将上升为社会选择过程中的主要法则,多元竞争被不断引入公共物品和服务的提供与生产过程中。非营利组织将与政府一起共同承担起管理公共事务,提供公共服务的责任,这些组织的权力也将得到社会和公民的认可。因此,在传统代表公共利益的政府与强调个体利益的市场主体之外,经济法还应当关注介于两者之间的非营利组织,将其列为重要的研究范畴。

【全文】法宝引证码CLI.A.1113609    
  一
  “古典经济学家认为,市场是一部运作精巧、成本低廉、效益最佳的机器,有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动。”{1}(P233)但市场却无法自动达到帕累托最优状态,在国民经济的综合平衡、外部效应、公共物品、社会分配、限制垄断、抑制经济波动、社会道德以及信息的不充分和不对称等方面也会失灵,于是就不得不借助政府力量予以矫正和弥补,这就为政府干预提供了理由。然而,市场失灵并不是政府干预的充分条件,市场机制解决不了的问题,政府也不一定能解决,即使能解决,也不一定比市场解决得更好。因为,同样存在着情况更为严重的政府失灵,这是由于政府行为并非永远代表公共利益、信息不完全和政府能力有限、政府干预市场的成本扩张以及政府机构及其官员的寻租与腐败等。所以,“市场与政府间的选择是复杂的,而且,通常并不仅仅是这两个方面,因为这不是纯粹在市场与政府间的选择,而经常是在这两者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。”{2}(P132)
  治理理论提供了解决这一困境的有益的方向选择。政府“治理” (Governance)涵义在现时代的巨大变化以及与传统政府统治(Govemment)概念内涵的重大差异,代表着当今政府管理理念发生了根本性的变化。自1989年世界银行在概括当时非洲的情形时首次使用了“治理危机”(crisisin governance)以后,“治理”一词便被广泛地用于政治与社会的发展研究中。英语中的“治理”一词源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵,长期以来它与“统治”(government )一词交叉使用,并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是,自从90年代以来,西方政治学和经济学家赋予“治理”以新的含义,不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义,而且其涵义也与“统治”相去甚远,它不再只局限于政治学领域,而被广泛作用于社会经济领域。
  在关于治理的各种定义中,全球治理委员会的定义颇有代表性和权威性。该委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》研究报告中对治理做出了界定:治理是各种机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:即治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。
  治理理论兴起的直接原因来自于公共权力结构和政府管理的僵化并出现危机,政治学家和管理学家之所以引人治理概念,主张用治理替代统治,是他们看到了国家管理和市场调控中的不足,妥善的治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,达到科学管理的目的。
  “今天我们政府失败的主要之处,不在目的而在手段。”“有效的政府虽然是发展所必须的,但是国家在经济与社会发展中的中心地位,不是作为增长的直接提供者,而是作为合作者、催化剂和促进者体现出来的。政府通过国家行为直接提供商品和服务以及改善人民福利的做法注定是要失败的,政府只能依靠市场,为市场提供条件,并通过有效的公共政策支持市场运作,这样才能实现真正的发展和繁荣,并改善人民福利。”{3}(P1)政府应回归到“掌舵”的位置上来,把属于市场调节的职能切实转移给市场,同时又要不断地向私人部门施加各种可行和有利的影响,让其“划桨”,如为市场运行提供制度保障和适宜的环境,还要对宏观经济进行调控以及调节物质财富的分配等,最终实现政府与市场的最优功能组合,实现善治。
  妥善的治理即善治(good govemance),不少国际组织和学者把它理解为“有效的治理”、“良好的治理”等。联合国亚太经济社会委员会阐释了善治的八个特征:(1)参与治理:不论直接或代议式的制度都是参与的一部,但代议式的参与则不表示其必然能反应社会大多数的意见。(2)依法行政的治理:善治须要具有约束力的公正法律架构,独立的司法体系和清廉的警政体系。(3)透明化的治理:意味着决策和执行受到法律和规章的监督,受到公权力约束,同时还应当保障媒体渠道畅通。(4)回应性的治理:意味着整个制度和过程都必须在议定的时间内完成以表现对所有参与者良好的响应。(5)共识取向的治理:必须考虑到社会的各种不同利益,在可能的范围内取得可达成的、广泛的共识。(6)公平与公开的治理:不应有任何成员感到自己的福利遭受排挤,任何团体均应享有同等机会以促进及维持社会福祉。(7)效能与效率的治理:在依计划运用资源的同时,经由制度和过程产出的结果应该符合社会的需求,同时也应包括对自然资源的可持续使用及环境的保护。(8)负责尽职的治理:不仅政府,而且私人机构和公民社团组织均应对公众和参与者负起应尽职责。
  对善治的这一阐释是比较全面和完善的,是以成熟的市场经济体制为背景的深度思考,它对于国家和社会的治理无疑是一种新颖的理念。
  政府治理模式变革涉及到政府与公民社会关系、政府与市场关系的根本性、全方位调整,而变革的基本目的是追求政府的善治。政府改革依托于一系列创新性制度的设计、选择和安排来实现的,这些制度设计反映了当代政府治理变革的基本理念与价值。
  政府治理模式包含以下的基本理念:
  第一,重新认识市场在资源配置中的核心地位与作用,重理政府组织与市场组织的关系。
  传统的政府统治观念认为,市场组织形式存在着重大的弊端,如公共物品供给缺乏、外部性、垄断、经济波动和收入分配的不平等性及其贫富差距扩大与贫困等,而“市场失败”造成的这些缺陷只能依靠政府组织运用行政和规制的方式才能得到弥补或修正。传统的政府统治观念暗含着一个基本的思想,即市场的组织形式是不可靠的,它固有的自发性和市场中个人“趋利避害”的自利倾向,都会让人联想到霍布斯在《利维坦》中描述的那种前国家的无序状态[1]。由“市场失败”得到的推论是,由国家及权力的执行机构对市场实施控制、规划和规制。
  当代治理主义观念认为,市场组织存在着失败,但政府组织同样存在着失败,而且“政府失败”带来的危害比“市场失败”的问题可能更大。但是,当代治理主义观念并不是倡导无政府主义,不是否认政府组织存在的意义,而是强调政府及其活动的有限性,主张政府要找到管理市场和社会的合理界限,通过多元化的制度和组织结构安排,在市场能够发挥作用和优势的,并能保证外部效应内在化的地方,应首先由市场组织来完成相关的责任。这一思想在当代政府治理变革运动中得到了十分明显地体现。
  第二,从政府的完全理性假设到有限理性假设,解释政府管理模式改革必然性的行为主义依据。
  传统的政府统治观念建立在政府的绝对理性的假设基础上。在传统的政府统治观念中,政府被认为是具有全知全能、完全理性的实体。也就是说,既使面对着高度不确定的外部环境和变化多样的需求偏好状况,政府组织也依然能够控制完全的信息,即掌握各种问题的性质,知晓问题发生的原因,明了公民的各种偏好选择,能够作出决策的各种备选方案,预测到所有备选方案实施后可能产生的所有后果,并从中决择出最优的决策方案;政府组织完全能够代表公民的意志和利益来行使社会管理权,权威地分配各种社会资源。由此,确立了政府在国家和社会事务管理中作为唯一权力中心的地位。
  而治理主义的假设依据是政府组织的有限理性以及政府官员的“经济人”假定。在当今政府的治理变革过程中,人们对政府(组织及其人员)行为的分析和判断设定在有限理性和“经济人”的假设前提基础上。这意味着,政府作为一个由人组成的群体,同样面对着人类都必须面对的“理性无知”和“信息悖论”等问题。换句话说,在不确定的环境中,政府也只能了解和获得某些特定的知识与信息,而对另外一些信息处于无知的状态。如果要想获取所有全部的信息,那么,必须支付极其高昂的成本。斯蒂格勒认为,很难有人付得起从一无所知到无所不知这一过程的信息成本,{4}(P64)所以,政府全知的条件并不存在。另一方面,在公共选择等学派的眼里,无论是政府组织本身,还是在政府机关里工作的政府官员都是理性的经济人,他们行为的基本出发点是要追求自身效用的最大化。为了获取效用最大化,政府机关往往追求预算的最大化,并不断扩张组织规模和过度供给公共物品。所以,政府能否不折不扣地代表公共利益是一个疑问,而将所有期望系于唯一的权力中心则是危险的。正是基于这样的行为假设,当代治理主义才倡导发展多元化的、以公民社会为中心的、分权与参与的管理模式。
  第三,公共管理的责任由政府组织与非营利组织、公民自组织等共同承担,重构政府与公民社会或民间社会的关系。
  传统的政府统治观始终强调,政府组织是行使国家事务管理与社会事务管理的唯一权力中心。这意味着,政府组织必然依靠其强制力和权威,集中掌握与控制国家、社会事务管理的各种资源,并以国家的名义组织各种公共物品与公共服务的提供和生产。由此产生的行动逻辑必然是:政府将不断地扩大其在经济、政治、文化和社会领域的管理职能;行政管理权集中,政府各级组织,尤其是上级组织承担了越来越多的决策、管理与服务的责任;而政府组织自身的规模势必不断地扩张,常任职业公务员数量迅速增加,财政支出规模日益庞大。而治理主义认为,鉴于政府与市场都存在着固有的缺陷,二者并不是零和关系,我们可以在“看不见的手”和“看得见的手”这两只手之外寻找“第三只手”即公民社会(其中包括非营利组织等),在政府与市场之间建立一种缓冲力量。
  在当代治理主义的精神下,政府组织在整个社会中依然充当着非常重要的角色,特别是在合法地使用暴力、决定重大的公共资源分配方向和维护公民基本权力,实现公平价值等方面,政府仍将发挥着其它组织不可替代的作用。但是,它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。这意味着,非营利组织、社区组织、公民自组织等第三部门将与政府一起共同承担起管理公共事务,提供公共服务的责任,这些组织的权力也将得到社会和公民的认可。
  二
  当代政府的治理变革已经成为政府组织寻求支持与发展的一种必然选择。政府治理结构的重塑,旨在使政府组织和公营部门变得更富有生机与效率、对公众更有责任和回应性,更能适应不确定的、快速发展的外部环境的冲击与挑战。政府改革的主要价值取向在于重新审视和调整政府组织与市民社会、政府组织与市场组织、政府组织内部层级间的种种关系,改变政府作为社会唯一权力中心的格局,通过授权和分权,将非政府、非营利组织、民营的市场组织和公民自主组织等多中心的组织制度安排,引人到公共物品和公共服务的提供与生产之中,使之与政府组织共同承担起社会公共事务管理的责任。
  公民社会[2]是指公民进行公共事务互动的“公共领域”[3],公民社会是在建立民主社会的过程中,与国家和市场一起构成的相互关联的三个领域之一。在此领域中,民众

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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