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【期刊名称】 《政治与法律》
论行政诉讼的几个理论问题
【作者】 应松年【分类】 行政诉讼法
【期刊年份】 1987年【期号】 3
【页码】 28
【全文】法宝引证码CLI.A.179152    
  一、行政诉讼与行政司法
  在行政诉讼的讨论中,行政司法,即行政机关对行政案件的处理与行政诉讼的关系,是争论的焦点之一。一般对行政诉讼的概念有两种不同的理解:一种是把行政诉讼限制在法院对行政案件审理的范围内,另一种则把行政机关对行政案件的处理也作为行政诉讼的一部分。前者称为狭义的理解,后者称为广义的理解。产生这两种不同理解的根源,在于所用标准的不同。把行政诉讼限制在法院对行政案件的审理,这是从国家的审判权只能由法院行使,法院是唯一的审判机关这样的标准出发的,行政诉讼作为诉讼的一种,当然也只能是向法院提起的诉讼。广义的行政诉讼把行政机关对行政案件的处理也包括在内,这是从诉讼本身的特点出发的,诉讼是法定的有权的第三者,对双方当事人的争议和纠纷,依法按一定程序作出有强制力的公正的裁判。按照这一理解,行政机关对行政案件的处理,即行政司法,从实质上看,与法院的诉讼一样,也同样是一种诉讼活动,可以把行政司法看成是一种准司法行为,因而也可以作为行政诉讼的一部分。由此看来,争论双方各有自己的立论根据,却并非直接的观点对立,完全可以在行政诉讼的实践中和谐地统一起来,不必要也不应该非此即彼地对立起来。
  行政司法的存在,是行政诉讼区别于民事诉讼的重大特点之一,民事诉讼是平等主体之间因发生人身或财产关系方面的纠纷而向法院提起的诉讼。民事纠纷的双方当事人,只有依赖第三者法院的裁判才能解决他们之间的纠纷。他们自己中的任何一方,都无权强制对方服从自己的意愿。行政诉讼不同。作为行政诉讼当事人中一方的行政机关,是一个有紧密隶属关系的,由多层次和多部分机构组成的庞大体系。它可以通过自己的上级机关或者特设的机关来处理在管理过程中产生的纠纷,纠正作为当事人一方的行政机关的越权或侵权行为,并不一定要通过法院。行政机关有权自己解决在行政管理过程中与相对人发生的纠纷,这是行政司法存在的客观基础。
  不仅如此,近代行政管理范围的扩大和技术性专门性程度的提高,使行政纠纷数量激增,在处理行政案件时对技术专门知识的要求也大大提高。在这种情况下,如果依靠法院来解决全部行政纠纷,显然是难以负担的,而行政机关在这方面却要优越得多。它人数众多,又拥有各方面的专家,由行政机关依法来初步解决大部分行政案件,那将是现实的、唯一可行的途径。事实上,由于行政司法一般都以较法院简便、迅速得多的程序来解决行政纠纷,因而行政纠纷中的一方当事人很多也乐于选择行政司法来解决行政纠纷。近代英美国家行政司法机构的迅速增加就是由于这一原因。行政司法是行政诉讼不可缺少的组成部分。
  应该指出的是,虽然行政司法为行政诉讼所必需,但行政案件的最后裁判权仍应属于法院。因为法院毕竟是行使国家审判权的专职司法裁判机关,它有权对行政案件作出最后裁判。而且,我们可以假定行政司法是十分公正的,但行政司法毕竟是行政机关自己处理自己与相对人的纠纷,因而无法杜绝人们怀疑其不公正的心理。可见,一方面,行政司法作为行政诉讼的一部分,不是理论上承认不承认的问题,而是客观存在的现实。我们可以把行政司法作为行政诉讼的组成部分,也可以单独称为行政司法。但不管怎样,这两者都是解决行政纠纷的必要部分,可以说,没有健全的、与法院的行政诉讼紧密衔接的行政司法制度。行政诉讼制度就将是残缺的、不完整的,在现实生活中实际上也是不可能的。从国外的情况看,无论是有独立行政法院体系的大陆法系或实行普通法院制度的英美法系的行政诉讼,无不如此。另一方面。法院审理行政案件,仍应是行政诉讼的主要的和最终的部分,是行使国家审判权的重要形式,从这一意义上说,把法院处理行政案件称为行政诉讼而将行政机关处理行政纠纷称为行政司法还是合适的。重要的问题是,如何通过法律规定。把两者很好地协调和衔接起来。可以制定一部包括行政司法的行政诉讼法,有人称之为行政救济法,也可以单独制定行政司法法和行政诉讼法,规定各自不同的内容。但都要对两者的协调和衔接作出明确规定。从理论上弄清行政诉讼与行政司法的关系,实践上合理解决两者之间的衔接,是建立我国行政诉讼制度的重要问题之一。任何脱离行政司法行政诉讼制度,都将是很难行得通的。
  至于行政司法与行政诉讼之间以采用何种衔接形式为好,我们还处在探索和实践阶段。目前按法律规定,有下述几种形式,一种是由相对人自由选择,可以向特定的行政机关申诉,也可以向法院起诉(如《水污染防治法》第41条),第二种是行政司法的前置原财。即必须先向特定的行政机关申诉,对行政机关的裁决不服时,再向法院起诉(如《治安管理处罚条例》第39条)。第三种是只向人民法院起诉的(如《食品卫生法》第38条),第四种是只有行政司法,并不规定可以向法院起诉的(如《经济特区外资银行,中外合资银行管理条例》),究竟以何种形式为好,尚待总结经验。
  二、行政诉讼与行政案件
  对行政案件的理解,将直接影响行政诉讼和行政司法的范围。一种看法是,只要行政机关是当事中小学减的负已经加到家长身上了

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