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【期刊名称】 《人民检察》
试析案管部门的中心任务
【作者】 陈胜才刘昕张衍路【作者单位】 重庆市人民检察院
【分类】 检察院
【中文关键词】 案管部门;中心任务;案件质量;检查评查
【文章编码】 1004-4043(2012)-6(下)-0057-5【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 12
【页码】 57
【摘要】

案管部门的设立是一项新生事物,设立案管部门的初衷在于提升案件质量,不是事务性综合管理。案管部门提升案件质量的直接手段是事中审查和事后评查;间接手段是建立检察官执法档案和运用好业务考核权。提升案件质量的前提是树立案管部门的权威性、软件设置的科学性、业务培训的及时性。

【全文】法宝引证码CLI.A.1165448    
  
  深入研究案管部门的职能定位,尤其是认真研究案管部门在“管理、监督”案件质量中的提升作用,对于进一步发挥案管部门的职能作用,实现案管部门与其他业务部门的有效衔接具有重大的现实意义和长远历史意义。笔者试图从重庆近几年案管中心试点情况和全国先进院的有益探索着眼,结合近几年我们参与全市执法规范化检查工作体会,着重从案管部门为什么要把提升案件质量作为其主要职能,怎样提升案件质量,其主要途径是什么,以及提升案件质量的前提条件有哪些等方面进行阐释,从而服务服从“案管部门中心任务是为了‘提升案件质量”,这一命题。
  一、设立案管部门的初衷—提升案件质量
  设立案管部门的意义何在,其职能定位如何,案管部门与其他业务部门的关系如何应当成为设立案管部门首先思考的问题。从全国检察机关案管部门的设立情况来看,大多实行“事务性服务、业务职能整合、流程质量监管”三种模式;集中体现在“管理、监督、服务”主要职能定位上;其内设机构具有“专业性、专门性、综合性、集中性”的特点。笔者认为,无论采取哪种案管模式,设立的初衷或者说其最终目的都要集中体现在案件的质量提升上来,离开了这个宗旨,成立案管部门没有意义,案件管理也不可能真正收到成效,“事务性管理”要服务、服从于“案件质量监督管理”。
  第一,案件质量是执法机关更是检察机关的生命线。检察机关法律监督职能要求我们一切工作的出发点和落脚点,都要服务和服从“严格履行检察职能,依法办案,高质量办案”这个根本。由于检察机关负有对公安机关移送的刑事案件审查、提起公诉和出庭支持公诉、事后审判监督等法定职能,因而在刑事诉讼链条中对案件质量把关具有举足轻重的作用。从近几年全国所发生的几起冤假错案来看,都是执法机关没有正确把握好“以事实为根据,以法律为准绳”的司法原则所致,都是对案件事实的认定和证据的把握以及对法律的适用、办案程序的控制出了问题,在人民群众中造成了恶劣影响,严重影响执法机关在人民群众中的形象。这就要求不仅办案人员、办案部门要牢固树立案件质量意识,案件管理部门更要站在内部“管理、监督”和“最后防线”角度,采取一切有效措施,管理、监督好案件质量,使之真正发挥好案件质量的“过滤器”、“安全阀”作用。
  第二,设立案管部门的成本投入决定了其必须把案件质量作为首选。由于案管部门投入资金较大,仅仅建立在“事务性”服务角度设立案管部门得不偿失。据了解,一个省级院仅在收送案信息录入、综合数据统计分析等相关软件开发上就需要四五百万元投入,加上硬件设施的投入少则五六十万元多则上百万元。因此,从成本投入与产出的效益上比,案管部门“事务性”服务职能次之,而监督控制好案件质量则是首选。
  第三,案管部门的职能定位决定了其设立的核心是把好案件质量关。从案管部门“管理、监督、服务”的基本职能定位上看,“管理、监督”是重心,“服务”次之。而“管理、监督”的对象则是案件,目的、价值是案件质量和效率,从而达到提升检察机关执法规范化建设水平的最终目的,这也是实施案件管理改革的初衷。这种管理和监督既可体现在事中和事后阶段,也可体现在对案件程序审查和部分实体审查方面。
  需要说明的是,正确理解和把握好案管部门职能定位,要注意处理好以下两个关系:一是处理好案件质量管理与业务部门事务性管理的关系。前者是重心、是目的,后者是辅助、是手段,而不能简单理解为对检察事务的集中管理。案件管理部门确需承担相应的事务性工作,但这些工作只是有效实施案件质量管理监督的载体和手段,决不能把案件集中管理错误定位为案件事务的集中管理。二是处理好案件管理部门和其他业务部门的工作关系。实施案件集中管理,并非划转或分解或代替相关业务部门基本职能,主要是针对执法办案工作中容易出现问题的环节,设置管理和监督程序,实施执法程序和办案质量控制,加强对执法办案活动的监督制约和统筹指挥。案管部门应当围绕其职能定位、工作目标和运行机制,制定具体实施办法,细化案件集中管理范围、具体程序,从而明确与有关业务部门工作的业务衔接方式、案件运转流程,明确相互之间的责任义务。业务部门也要克服部门本位主义和个人本位主义,自觉将执法办案行为纳人到案件管理活动范畴,形成维护公平正义合力,努力营造办案质量大提升、业务建设大发展的良好环境。
  二、提升案件质量途径—直接手段和间接手段并用
  (一)提升案件质量的直接手段—事中审查、事后评查
  高检院要求建立的“统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评”执法办案管理新机制中的“动态监督”,应当包括案管系统对办案期限及时预警、赃证款物的管理和对开具的法律文书审查把关等方面,对法律文书的审查把关属“事中审查”,而案后评查属“事后评查”。实践证明,“事中审查、事后评查”已经成为案管部门把好案件质量关的两大基本途径。
  1.事中审查。所谓“事中审查”是指案管部门对经各业务部门分管领导审批的法律文书文稿的内容负有形式上审查的责任义务,对经审查合格的予以盖章出具的过程,体现了对案件质量监督的及时性。在实务操作中,对“事中审查”不少同志持不同观点,一种观点认为,案管部门不应具备此功能,只负责对事先拟制好的法律文书进行盖章、登记、送达即可,无需对文书内容进行审查。因为法律文书已经分管领导审查过了,如果再审查,工作量太大,现有工作人员不可能完成此任务。另一种观点认为,对法律文书的审查是案管把好案件质量关的重要途径和基本职责,对于及时发现并纠正法律文书错误十分有利,以免造成不利法律后果。笔者对后一种观点持赞成态度。虽然法律文书已经分管领导签字,案管部门再审查一道有利无害,但也确有一个把握“审查度”的问题。从案管人员工作量及对案件事实证据熟知程度角度考虑,对法律文书“审查度”的把握原则上限于形式审查,确有必要时再进行实质审查。为此,应注意把握好两点:一是首先审查法律文书的格式是否规范;二是审查法律文书的基本内容是否存在“明显”错误,包括:文字是否有错漏字,语言表述是否前后矛盾,认定事实与所适用法律条文是否一致等,原则上不对案件事实和证据进行审查,故此种审查只是形式审查或叫部分实体审查。对经审查发现的文书格式不规范、错漏字、语言表述前后矛盾、法律条文错误等问题要及时退回相关业务部门予以纠正。当然,对审查中发现的部分案件事实和证据存在重大疑点或错误可能时,也可提请相关业务部门进行重新审查,必要时经检察长批准,案管部门也可直接调卷审查。一般来说,对案件事实和证据等实体审查应在“事后评查”中去完成。
  2.事后评查。“事后评查”即“案后审查”。所谓“事后评查”是指案管部门在业务部门案件办结后的一段时间内,通过一定途径对原办案部门和人员所办案件的质量和效果进行检查和评议。其目的是检验原案是否存在错误,办案行为是否规范,办案人员是否廉洁,进而为充实检察官执法档案和业务考评奠定一定基础。
  笔者认为,采取下列三种案件评查(检查)方式最能体现案件质量效果:第一,开展个案质量督查(个案抽查)。个案质量督查是指案管部门经领导审批,对原业务部门已办理的某一个或几个可能存在问题的案件进行抽查的一种方式,目的是检验案件质量,对发现的问题案件及时纠正。对于需要个案质量督查的案件,应当报请检察长审批。个案督查的内容主要包括:(1)案件事实是否清楚,证据是否确实充分;(2)办案程序是否合法;(3)定性是否准确,处理是否恰当;(4)法律文书制作及其他执法行为是否规范等。个案督查的形式主要采取书面审查(卷宗)的方式进行,必要时可邀请纪检监察部门参加并辅之走访调查的方式进行。一般来讲,抽查时间因情况而定,可根据检察长要求或工作需要随时进行抽查。个案督查工作结束后应写出督查报告,向检察长报告,由检察长或检委会研究决定。
  在开展个案质量督查时要注意以下问题:一是要注意将督查发现的问题及时记入原办案人员的执法档案;二是督查的范围和数量不宜过大,只是抽查;三是督查的对象原则上要与控申部门所办理的申诉案件区别开来。控申部门受理的申诉案件为发生法律效力的生效法律文书,包括检察机关作出的生效决定和人民法院的生效判决,只要符合立案条件,控申部门都要受理,不存在抽查的问题。而案管部门则是重点抽查自侦、公诉、侦监、民行、监所、控申等部门已办理的案件。因此,要注意二者在审查的方式、对象范围、数量、处理的结果等方面的区别。
  第二,开展案件质量专项检查。专项检查是指案管部门针对业务部门在一定时间段所办理完毕的某一类或几类的案件所进行的检查,目的在于对案件关键环节质量进行测评,从中分析查找执法水平方面存在的共性问题,以利于改进工作。其所检查的对象一般为:本院(或下级院)不立案、不批捕、不起诉、撤回起诉、撤案、无罪判决等案件以及起诉后改变定性、改变事实、改变重要情节的案件。检查的方式既可以是案管部门单独进行,也可以会同办案部门一并进行;既可以对某一类案件进行检查,也可以同时对几类案件进行检查;既可以是上级院案管部门对辖区范围内的案件进行检查,也可以是本院案管部门组织对本院各业务部门所办案件进行检查。检查的范围数量一般是一定时期内所办理的某一类或几类所有案件,而非抽查。检查组检查工作结束后要对专项检查活动形成专题报告,经检委会研究后通报相关业务部门。专项检查一般每年进行一到二次为宜。
  第三,开展执法规范化检查。执法规范化检查通常系对某一个院所有业务

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