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【期刊名称】 《网络法律评论》
互联网时代构建行政权合法性的新路径
【副标题】 互联网与参与民主
【英文标题】 New Approach on Structuring the Legitimacy of Administrative Power in the Internet Era
【英文副标题】 Internet and Participatory Democracy【作者】 周辉
【作者单位】 北京大学【分类】 行政法学
【中文关键词】 互联网 参与民主 合法性
【英文关键词】 Internet;Participatory Democracy;Legitimacy
【期刊年份】 2009年【期号】 1(第10卷)
【页码】 49
【摘要】

随着社会经济的发展,行政过程不断渗入了政治因素,传统的政治与行政的界分已经逐渐模糊。一方面,互联网的出现带来了电子政府,进一步强化了行政政治化的趋势。但另一方面,互联网又为解决行政政治化带来的合法性危机提供了新的选择路径,即通过互联网公共平台上的公众参与来填补有限立法资源所带来的民主合法性的不足。本文将对这种互联网上虚拟的“广场”参与民主展开论述。

【英文摘要】

There are more and more political factors in administrative process with the social and economic development.So the traditional distinction between the politics and the utive is gradually becoming ambiguous.Internet has brought about electronic administration and has improved the trend of the politicization of the utive.However,it has also offered a new approach through which we can settle the legitimacy problem brought by the politicization of the excitive,that is through filling in the vacancy caused by the limitation of the legislative resources by the the public participation on the internet platform.This kind of virtual plaza participatory democracy on the internet will be discussed in this article.

【全文】法宝引证码CLI.A.1142105    
  我们塑造了工具,工具又塑造了我们。
  ——(加)马歇尔·麦克卢汉
  自20世纪末开始,蓬勃发展的信息传播新技术使整个世界呈现出一片崭新的景象,而其中最引人注目的就是近年来信息网络的迅速发展。回顾人类社会发展的历史,再也没有哪种技术像计算机网络技术这样给人类带来如此普遍的恐慌(如千年虫)和如此巨大的希望(如信息高速公路)了。以计算机互联网络为代表的新型传播技术日益成为改变人们生产和生活方式的重要因素,它的发展和应用正在对人类的社会生活,甚至社会结构产生重大影响,对社会成员提出新的角色期待,并向传统的文化和价值观提出挑战。社会科学也由于新技术日益广泛的应用而在发生变化。事实上,如今几乎没有哪个研究领域不受到信息技术的影响,正确认识和使用信息技术已成为每个学科面临的新课题。
  本文将尝试利用互联网这一崭新的沟通平台、交流媒介为构建行政权、尤其是中国行政权的合法性探索一条新路径,即通过充分发挥互联网沟通行政机关与民众的作用,更加便利地实现公众在行政过程中的参与和更便捷地实现政府的回应型政治。
  一、行政的政治化与合法性危机
  20世纪初,美国行政法学之父古德诺在其著作《政治与行政》中,对政治和行政作了经典的界分:政治的功能在于对国家意志的表达[1];行政的功能在于国家意志的执行。[2]对于二战前的美国,这种区分不能不说是准确的。甚至,这一区分正是对理想的权力分立理论模型的精确演绎。在严格的有限政府观念下,行政权被中立化,只能执行政治过程中的决策,而不能自主进行政治决策。即行政机关被设想为一个纯粹的传送带(transmission belt),职责是在特定案件中执行立法指令。[3]在这种情形下,人民的代表站出来表达意志,是为国家意志;行政机关意义上的政府的行为,则因在执行这种国家意志而被承认具有合法性。
  可是,与理想模型的固定化不同,现实的世界随着时间的推移在不断发生改变。伴随二战后社会经济的发展,公共服务需求的不断膨胀使得行政职能的扩张有了正当的依据。“积极行政”的概念逐步彰显。行政机关面对的是庞杂的社会问题和有限的法律规则。要求行政机关单纯地执行立法指令至少已经是一种事实不能。在经济管制和社会管制亟须的客观状况下,行政已经不再是对立法指令简单的“执行”过程,而是一个基于目标而展开的“管理”过程。[4]有限的立法资源已经不能表达出明确的国家意志、为行政机关确立明确的目标。授权立法应运而生。行政机关接受宽泛的立法授权,通过行政立法已然事实上自主地确立管理目标的程序乃至内容。这种确立管理目标的过程就是古德诺所指的“意志的表达”。显然,行政机关制定目标政策的过程已不再是单纯的行政过程,而是表现出了浓厚的政治色彩。但是,含糊的、概括的或模棱两可的制定法引发了自由裁量权,并且威胁到以行政法“传送带理论”为依据的行政行为的合法性。[5]没有代议机关通过制定法的有效指示,公民个人的自主权完全暴露于行政官员任意施加的制裁影响之下;作为国家意志重要组成部分的重大社会、经济政策的制定和阐述则交给了非正式向选民负责的行政官员。因此,人民有理由质疑行使政治职能的行政权的合法性何在?
  以上描述了以美国为代表的西方国家行政权如何逐步渗入了政治的特性、步入了政治化的道路及因此而引发的合法性危机。下面我们转向中国。中国的权力结构具有鲜明的“行政中心”特征。中国的国务院虽然是作为代议机关的全国人民代表大会及其常委会的“执行机关”,但它的职能却不仅仅限于对法律的执行:《宪法》直接授权它“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令”(《宪法》第89条第l项),即直接赋予它行政立法权。这种行政立法权不同于美国的授权立法,它是有直接宪法依据的。从这种意义上,中国的最高行政机关和代议机关一起承担了《宪法》赋予的立法职能,也即表达国家意志的政治职能。因此,某种意义上,在中国的行政机关这里,政治与行政被混在了一起。中国的行政过程同时也是一个政治过程。关于这一点,有学者曾经作出过具体的归纳:行政过程涉及极为广泛的行政职权,这些行政职权及其行使涵盖个体生活和社会生活的方方面面;行政活动的内容并不仅仅是对立法指令和目标的执行,而是包括了对社会经济和社会管理目标的全面规划和落实,具有很高的自主性;行政活动的依据除了立法机关制定的法律(地方法规)外,更主要的是行政机关制定的法规和规章;行政过程中存在广泛的政策制定、决定制作等方面的自由裁量权,政策和决定过程在很多情况下表现出“政治过程”的特征;行政过程只是在有限的范围内接受法院的司法审查。[6]可见,从民主合法性出发,中国行政权所面临的合法性危机显然甚于美国行政权当前所面临的状况。
  从中国行政权的合法性危机再回过头去看美国的情形,在更加清晰合法性危机的根源的同时,也可以看出传统的通过严格区分政治与行政功能的传送带理论已不能圆满地解决这一危机。或者说,中国未来单纯地通过议会民主路径也是不能回应解释现代行政权所面临的合法性问题的。这就需要探索一条崭新的路径。
  二、作为公共交流平台的互联网果然是京城土著
  进入21世纪,随着互联网开始逐步拓展到了社会的各个角落。互联网作为沟通媒介、交流平台,已在不经意间把世界变成了一个“地球村”,也把国家变成了一个网络社区联盟。
  正是有了互联互通的互联网这一交流平台,信息实现了无国界的传输;各种不同的政治理念也因此实现了直接碰撞。西方的自治、民主理念正通过这一“无障碍”通道[7]一波又一波地冲击着中国社会。此前,合法性的讨论大多发生在知识分子内部;而现在,它已不再是象牙塔里的玄奥名词,正在愈来愈成为公共网络论坛上的流行概念。如果说,之前的关于合法性危机的讨论还是一种理论上的演绎,那么,现在随着愈来愈多的公众参与这一问题的讨论,合法性危机正在实然层面上扩展。这可以看做是作为政治交流平台的互联网启蒙或者激发了公众的主体意识、参与意识、合法性意识的结果。
  互联网加剧行政过程合法性危机的原因并不限于这些。行政机关是公众日常打交道最多的公权力机关。因此,一般而言,行政活动是较立法、司法活动更能直接影响到公众利益的。那么,互联网这一公共交流平台上的话题自然也以关涉行政机关的为多。此前,可能对于某地行政活动某时的讨论就发生在当地极小范围的“熟人”之间;而有了互联网之后,只要相关的网民去用心“经营”这个话题,而这个话题又不至于太普通,就会在这一平台上吸引来众多甚至丝毫没有直接利益关系的“陌生”网民的关注与讨论。因此,行政过程所承载的公众批判量将大为增加,其合法性负荷也自然随之增加。再有,互联网便利了交流,自然也便利了公众与行政机关之间的交流。这在理论上是显然成立的。在这种便利的认知下,公众对于交流的期待度也自然会提高——无论是广度上还是深度上。据此,行政过程如果依然不对公众的参与持积极态度,就很难充分满足公众的期待,也将会加剧公众对其合法性的质疑。可见,互联网这一新的公共交流平台的开启,为行政过程中的合法性危机带来了不少新的压力。
  互联网在引出新的问题同时,也提供了解决问题的新契机。首先,互联网作为公共交流平台的本质就是一个政治平台,为行政过程政治化提供了一个难得的承载实体。通过这一政治平台吸纳公众的参与,行政过程至少可以在一定程度上融入公众的意志,继而间接地引入民主因素。如果按照科恩关于民主的定义——“民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或者间接地参与或可以参与影响全体成员的决策”[8]——这样的行政过程就可以被认为是有民主品质的。其次,如前所述,互联网的发展便利了行政机关与公民之间的对话,也从而降低了行政过程向公众开放的难度。如果行政过程能够奉行开放透明的准则,有了这样便利的交流平台,至少因对行政过程不了解而造成的质疑将会大大减少。再有,互联网传播信息的即时性也将会使得行政机关对于行政决策的事后处理能更便捷地为公众所知晓,从而降低因沟通延误而激化行政机关和公众间对立的可能性。显见,在得到正确认知和认真对待的情况下,互联网平台所引发的网络政治也是可以为行政过程中合法性危机的化解提供新思维的。
  三、互联网时代的行政过程:参与和回应
  当下,中国的网络政治在蓬勃发展。从重庆“钉子户”到太湖蓝藻、山西“黑砖窑”事件,近年来中国大地上发生的很多重要事件和热点话题都离不开网络,并影响着政治议题的设置:知情人在网上首发,网民广泛转载、热议,传统媒体互动报道,相关政府部门介入甚至高层直接关注,最后事件得到回应或者解决。[9]这一系列网络政治事件都因公众在网上发声而起,以政府的有效回应而较圆满地结束。事件解决的过程是一个公众参与的过程,也是一个政府回应的过程。事实上,在此之前,就有两个典型的案例,下面将作一分析介绍。
  (一)重新审视“孙志刚事件”
  一名任职于某服装公司的普通大学生孙志刚,于2003年3月17日晚上,在前往网吧的路上,因未携带任何证件被广州市天河区黄村街派出所民警带回派出所对其是否“三无”人员进行甄别。孙被带回后,辩解自己有正当职业、固定住所和身份证,并打电话叫朋友成先生把他的身份证带到派出所来,但值班民警却没有对孙的说法进行核实,也未同意孙的朋友“保领”孙志刚,也未将情况向派出所值班领导报告,导致孙被错误地作为拟收容人员送至广州市公安局天河区公安分局待遣所。3月18日晚孙志刚称有病被送往市卫生部门负责的收容人员救治站诊治。3月19日晚至3月20日凌晨孙志刚在该救治站206房遭连续殴打致重伤,而当晚值班护士曾××、邹××没有如实将孙志刚被调入206房及被殴打的情况报告值班医生和通报接班护士,邹××甚至在值班护理记录上作了孙志刚“本班睡眠六小时”的虚假记录,导致孙志刚未能得到及时救治,3月20日,孙志刚死于这家收容人员救治站。
  案发一个多月后的4月25日,《南方都市报》率先以《被收容者孙志刚之死》为题率先刊登了孙志刚案的报道,随后的几天里互联网上抗议声浪此起彼伏,眼泪“一夜间洒满了互联网”。网民强烈要求有关部门严惩元凶,公开透明地处理孙志刚事件,形成声势颇大的舆论浪潮。[10]
  与此相对应的是电视、报纸等传统媒体对孙志刚案件则报道不多。互联网在这种情形下释放出巨大的舆论压力。这一压力直接指向就是案中的行政机关,而伴随着法学学者的介入,声讨又深入到了案件背后的整个收容遣送制度。5月14日,许志永、俞江、滕彪三位法学博士以普通公民身份向全国人大常委会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议,以俟启动中国的违宪审查。但在仅仅一个多月后,作为《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》制定者的国务院突然宣布将其废止,取而代之以更为人性的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。至此,孙志刚案已不仅仅是一个单一的案件,而是成为一个重要的宪法事件,它直接并且第一次导致了一部违宪的行政法规的废止。就此,“孙志刚事件”已经足以载人中国的宪政史。[11]
  不过,在这里暂不去谈其重要的宪政意义,我们可以将观察的焦点放在互联网在此事件中所起的重要作用上。
  在中国,电视台、电台、报纸等传统媒体受其审查限制,面对这样一个矛头指向政府的敏感话题,绝大多数传统媒体难以发声。而互联网则不同,即便对其管制严格,但它毕竟是一个开放的、虚拟的空间,其信息也是巨量且无定向的,所以,只要不是切断网络,是很难彻底封锁互联网的信息流动的。进而,任何人都可以通过电子邮件、网上论坛等各种方式向量

  ······

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都拉黑名单了,还接个P
【注释】                                                                                                     
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