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【期刊名称】 《东方法学》
中国开展碳交易亟须解决的基本问题
【作者】 于杨曜 潘高翔【作者单位】 华东理工大学法学院
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 气候变化;绿色能源;碳排放权;初始分配
【期刊年份】 2009年【期号】 6
【页码】 78
【摘要】

全球气候变化问题必将成为2009年整个国际社会最重要的焦点之一,面对年底的哥本哈根谈判以及国际社会在应对气候变化政策上施加的越来越大的压力,中国已经无法回避地必须选择走低碳发展的道路,而与之相对应的碳排放限额交易市场制度已被证明是目前最有效的减排制度,也必将是今后中国低碳经济的必选模式。中国要开展碳交易制度,就必须解决法制基础、制度前提、制度管控和制度支持等几个关键的问题。从法律层面确认“碳排放权”的绝对权利属性,奠定碳交易制度客体的法律基础;明确碳交易配额的分配原则和机理,确定碳交易拟制市场的交易前提;建立碳排放监测和信息公开制度,为市场交易提供监督、监管基础,实现制度管控;完善碳金融配套措施,提供制度支持,提升碳交易市场的活力和前景。

【全文】法宝引证码CLI.A.1142126    
  一、建立碳交易制度的紧迫性
  2009年金融危机、绿色能源和气候变化被称为整个世界的三个重要主题,而应对气候变化则成为推动绿色能源的一个契机和触发点,而后者又被奉为应对这场金融危机,并使经济进一步增长的新动力来源。面对年底在哥本哈根举行的后《京都议定书》时期应对气候变化谈判,中国作为全球第二大碳排放国,承担一定程度的强制温室气体减排额度已经成为很大的可能。
  另一方面,拒绝批准《京都议定书》的美国,其众议院在今年6月26日以219票对212票通过了《美国清洁能源安全法案》,提出以2005年为基准,2020年时温室气体排放量须降低17%;至2050年,排放量须降低83%的目标,并将仿效欧盟推行碳排放交易制度。这是作为世界第一碳排放大国政策上的转变,美国曾担心承担一定强制碳减排任务后使得国内产业和产品失去国际竞争力,从而拒签《京都议定书》,但是从目前来看,其政策明显产生转变。在全球大环境下逃避减排造成的政治压力会远远超过经济压力,同时为抵消这种经济压力,美国提出了“碳关税”政策:对从应对气候变化采取措施不利的国家进口的产品征收额外关税。欧盟则把低碳经济作为未来发展方向,提出了三个20%的目标:2012年温室气体排放量比1990年减少20%,一次能源消耗量减少20%,再生能源比重提高20%,但在2009年提出对于从采取减排措施不利国家进口产品的进口商需要为其进口的产品在欧盟碳交易市场上强制购买相应的碳排放权配额。[1]尽管中国强烈反对并指责“碳关税”是绿色贸易壁垒,但从另一个角度中国更应该看到,减排已经是一个不可逆转的世界主题,而且不主动采取减排行动带来的经济影响可能会远远超过减排的成本。与其过多争论谁要减得多,谁可以少减,不如提早采取行动,筹划自己的减排政策,在未来全球碳市场中占据主动地位。
  低碳化也是中国发展的内在需要,我国人口、资源、环境结构比发达国家要紧张得多,资源禀赋与人口不断增长之间的矛盾将长期存在。多年来,我国政府一直呼吁经济结构的升级与转型,走内涵式发展道路,并把建设资源节约型和环境友好型社会确定为中长期发展的一项战略任务。目前我国现在每百万美元GDP所消耗的能源数量是美国的3倍,德国的5倍,日本的近6倍。[2]作为目前还处在一个工业化过程中的发展中国家,减排资金缺乏和低碳技术不足是制约我国碳减排和能源升级的重要瓶颈,同时传统政府在控制减排规制过程中倾向的命令控制调控手段被事实逐渐证明其成本大大超过预期,而且存在激励不足的问题。[3]通过市场机制来优化碳排放的配置,建立碳交易市场制度以获得在成本最低的情况下获得最大的经济和生态效果才是中国目前的最优选择。
  二、建立碳交易制度必须解决的问题
  当我们在试图引进一个新的制度时,同时需要考虑一个制度移植的适应性问题,以及与原有制度的协调性问题。只有根据不同的区域、经济和文化条件的不同,设计不同的政策组合,才可以有效克服不同政策工具的局限性,而如果政策之间不配套甚至冲突,就会降低碳交易制度的绩效,达不到减排、发展低碳经济的目的。[4]因此在中国这样一个市场发展不是十分成熟、政策法律变化频繁的环境下推行碳交易制度,首先必须解决以下几个制度问题。
  (一)碳排放权的法律定位—法律基础
  气候变化全球变暖问题的经济学实质是使用含碳能源产生的二氧化碳的排放带有“负外部性”效应,而目前没有人去承担由此产生气候变化带来的成本。根据罗纳德·科斯的理论:如果私人各方可以无成本或是相对低成本地就资源配置进行协商,那么就可以解决外部性问题。[5]而碳交易制度核心便是使碳排放造成的外部性成本内部化手段,它通过制度设计把一种外部性的不需要支出任何成本的资源变成一种“稀缺资源”。而要达到这种效果的途径有两条:一是对市场实行政府干预,即通过政府实施有关的政策或者是行政强制性命令使得某种资源成为稀缺资源,如征税。二是明确环境资源的所有权或财产权,通过以法定的形式明确某种有形或无形资源的所有权,以使该种资源稀缺化,这种理论就是产权理论。产权理论对资源的配置具有根本性的影响,它的主要功能就是克服外部性,降低社会成本。[6]
  如果一种资源需要在市场这个能使资源最优使用媒介中进行交易,要运用产权理论前提是该资源的权利属性必须有相应的法律制度的保障。因此要建立有效的碳交易市场,充分发挥市场机制的作用,关键就是要界定碳排放权的产权属性。根据科斯的观点:“所有权、财产权失灵是市场失灵的一个根源。”[7]严格界定的私有产权不但不排斥合作,反而能够解决“碳排放产权拥挤”的现象,有利于市场主体在作出对自己而言的最优决策时,最终博弈的结果却是资源的利用趋向最大化,成本趋向最小化。所以只有从法律的角度清楚明确界定“碳排放权”的法律权属地位,才能使其产权清晰,并在市场上有序交易,不然边际模糊或者得不到法律有效保障的权利,必然遭到社会的滥用,“公地悲剧”也将重演,碳交易市场也就失去了其法律基石。
  如何界定碳排放权的法律性质?碳排放权属于权利体系中的哪种权利?这就必须先对碳排放权的特殊性进行分析。第一,碳排放权既有经济属性,又具有生态属性,使其无法融入到传统物权当中,因为传统物权一般只承载经济性价值,而并未把生态属性包含其中。[8]第二,碳排放权客体存在不可支配和控制性,因为碳排放权的客体不是含碳气体本身,而是排放这些气体所占据的大气空间容量。缺乏界定的工具,无法界定又会使权利边界不清,最终使权利的设定失去意义。第三、碳排放权主体存在选择性。如果碳排放权是大气空间容量的使用权,那么每个个体或者单位都或多或少地都在排放含碳气体,都在使用这些大气空间,而碳交易市场不可能涵盖所有排放主体。
  因此,针对碳排放权的以上特殊性,应从以下的角度来界定碳排放权。第一,碳排放权是一种大气容量的使用权,是权利人对大气容量以排放含碳气体而使用的权利;第二,碳排放权具有私益性,但是需要政府公权力的界定和保护。每个个体都具有排放一定含碳气体的权利,而且在大气生态自然承受的范围内,也就是说,在不产生全球变暖温室效应的情况下,这种权利使用就像人呼吸空气一样是人的自然权利之一,是对自身拥有的排放权的正当使用,不需要支付相应的对价。第三,当一个个体排放的含碳气体的量,或者说对大气容量的使用超过其本身所具有的权利边界时,就侵占了他人的权利。而这种侵权的表现结果是:大气碳含量超过自身承载能力,产生温室效应,影响到所有具有正当排放权的权利人。对于这类超排主体就必须使其为多使用的碳排放权支付一定的代价。此时,碳排放权产生稀缺性,也就具有了财产性质。第四,由于大气容量使用权存在计量困难的问题,建立碳交易市场制度,强制超过正常程度使用大气容量的市场主体进人交易市场,让其为超额使用的碳排放权支付相应的财产对价,并从排放源控制的角度来界定权利的使用量,以市场交易的方式体现出具体的财产价值。
  因此在中国推行碳交易制度必须立法先行,应制定《碳排放交易法》,从中明确界定“碳排放权”为:“法律实体具有的,受法律保护的,在大气承载能力范围内,向大气排放一定碳当量的气体的权利。如果个体排放的气体超出本身权利边界,必须进入碳交易市场购买相应的权利份额。”只有在法律上明确碳排放权的权利属性,界定其稀缺性、排他性、可交易性,才能使碳交易市场制度有其法律基础和保障。
  (二)碳排放权分配问题—交易前提
  有效的制度是保证交易成本降低、交易能够进行的关键。碳排放权是一种无形的、法律拟制的权利,且这种权利具有极度稀缺的特征。但是由于其是法律创设出来的权利,权利的初始分配就关系到整个碳交易市场的运行效率甚至是成败。确权是市场的基础,确权之后必须使得权利一定程度分散,因为权利对于不同市场主体的价值是存在差异的,而这种权利差异性使得交易成为了可能。所以碳排放权的初始分配就成为碳交易市场的前提。区域总量控制的情形下,进行碳排放权的初始分配,需要解决公平和效率两方面的问题。
  1.初始分配的公平性
  碳交易市场必然有一个总量市场,那么在建立这个总量市场之后,如何在企业之间分配这些碳排放权?通过什么标准和依据公平地分配这些权利,则是一个亟待解决的问题。美国法学教授Michael Vandenbergh指出:在气候变化政策中,人们或过多地关注碳排放权分配的公平性,或者是经济性。但如何找到一个系统的分配模式,更好地提高人类福祉,才是要考虑的问题。[9]我国地域辽阔,各个地区之间的经济发展阶段、水平、产业结构都存在巨大差异,如果以地区或是省市为单位进行划分,势必会对欠发达地区,尤其是重工业刚刚起步和发展的省市造成巨大压力,也会造成类似发达国家和发展中国家在国际碳减排额承担上的不公平问题。如果是按照行业的性质,以企业为主体划分,如何确定哪些行业需要承担减排任务,对于中小企业的承担如何规定可不影响到其正常的发展,这也涉及到公平性问题。如果采取无偿分配的原则,那么对于新进人企业而言,就像进入一个壁垒,其必须在市场上购买一定的碳排放权来应对当年正常生产而产生的排放额。
  2.初始分配的效率性
  初始分配总量的控制需要一定的定量控制,只有分配后碳排放权的交易价格高于平均企业的减排投入的成本,那么交易制度才能发挥其作用,促使企业为减少成本而加大减排投人,并最终实现社会排放总量的削减。欧盟在2005年开始实行碳排放配额交易时,由于初始分配总量过大,使得市场上剩余的碳排放权过剩,碳排放权在极端时价格甚至接近于零。在这样的情况下,企业是没有减排动力的,交易市场也就失去了价值。
  如何解决碳排放权分配的公平和效率问题,将是中国碳交易市场制度起步成败的关键。根据欧盟以及其他一些先行开展碳交易制度国家的经验,碳排放权的初始分配有无偿分配和有偿分配(拍卖)两种。无偿分配方法是:基于企业的历史排放量或者相应的可以印证排放量的相关数据,或者在历史数据无法取得的情况下根据目前的排放量推算,来确定分配给每一个企业或者其他个体的碳排放权数量。这种方法在国际社会被称之为“祖父分配法”。有偿分配的方法是:企业通过支付相应的对价购买(一般为拍卖)相应的排放权,企业拥有的排放权总量取决于其购买量。[10]两种方法各有其优缺点,有偿购买的方法更能体现减排的作用,体现企业之间的公平性,同时拍卖所得也可以形成碳基金用于碳交易制度的推广和激励,但是拍卖相应地会增加企业的成本,而且容易形成市场垄断,操控碳排放权价格,在刚开始推行该项制度时会受到来自企业的很大阻力。无偿分配模式具有较强的行政性性质,分配的成本较大,而且容易造成“寻租”现象及市场的紊乱;但同时无偿分配能以政府主导的方式快速推行碳交易制度,来自企业阻力业相对较小。所以包括欧盟在内的世界上很多现行的区域碳交易制度都是以无偿分配为其主要原则。但是随着制度的成熟和完善,以及考虑到对于市场新进人者的公平问题,有偿购买原则已经在国际社会引起了极大的呼声,也将是未来碳交易制度碳排放权分配模式的主要发展方向。美国自愿碳交易制度则把这两者结合起来,美国环保部将确定从2012-2050年间每一年的碳排放权总量,并且会把其中的一部分无偿分配给企业,另一部分将实施拍卖,并规定到2012年,拍卖比例将达到21.5%,直到2031-2050年间拍卖比例稳定在69.5%。[11]
  基于以上考虑,中国在探索建立碳交易制度设计碳排放权分配模式时,可以综合以上两种方式,吸取欧盟和美国的经验,采取渐进式的推进模式。首先,考虑到目前中国的碳排放权只是在探索阶段,企业的减排意识、减排技术以及经济发展模式和承受能力都停留在相对较低的阶段,如果直接采取强制排放的方式,必然碰到难以想象的阻力,而且会对相当一部分中小企业在生产成本上造成巨大压力,甚至会推挤有生命力的企业的市场空间。因此在碳交易制度推行初期,建议采用主管机关通过核算区域总量和各交易参与企业以往和目前的碳排放状况无偿分配相应的碳排放权。但考虑到无偿分配模式在公平性、减排激励、分配成本上的先天劣势,同时采取无偿分配模式会使企业有“现在减排多,以后分配到的碳排放权就少”的顾虑,中国在分配模式上必然需要向有偿拍卖的方式转变。对此,建议采取渐进式、分行业的转变办法,在采取无偿模式初步建立起市场后,选择特定的碳排放量大的行业,比如钢铁,电力,冶金等,优先逐年降低无偿分配比例,增加有偿购买的比例,并把拍卖所得建立碳基金,用于把有偿排放以基金一定比例补贴的模式推广到其他产业,最后形成以拍卖为主要分配模式的公平、高效的市场化碳排放权分配制度。同时,碳交易制度也存在的一定的成本,包括碳排放监测,市场信息公开,谈判、交易成本等。企业只有具备一定的规模效应,才能相对降低其成本,体现出碳交易的绩效价值。因此在碳排放权分配时应该通过模型核算,划定进人碳交易市场主体的碳排放规模标准。对于排放量相对较小的中小企业,可以通过提高能源利用标准、能效标识、节能采购等相关制度替代碳交易制度,起到减排的效果。
  (三)碳交易市场的监管、监测问题—制度管控
  任何一个新兴市场的出现,必然伴随着相应的制度设计漏洞,制度或者市场本身缺陷必须通过监管和配置制度辅助的方式来弥补原有制度本来的固有缺陷。美国杨百翰大学公共政策教授GaryC. Bryner在2004年就指出开展有效碳交易市场的关键:(1)能反映经济承受能力的排放基准线;(2)有效主管机构和手段实施监测;(3)持续、准确的核查排放量。[12]
  可见碳交易制度最大的成本和缺陷就是碳排放额核定

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会让它误以为那是爱情
【注释】                                                                                                     
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