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【期刊名称】 《法律科学》
法治中国建设的社会主义立场
【作者】 姜涛【作者单位】 南京师范大学法学院
【分类】 法理学
【中文关键词】 法治中国;社会主义;党的领导;社会正义;保障人权
【英文关键词】 China under the rule of law; Socialism; Leadership of the Party; Social justice; Assurance of human rights
【文章编码】 1674-5205(2017)01-0003-(016)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 3
【摘要】 法治中国建设作为一个重构法治体系的历史性过程,应在特有的价值系统引领下强化一种社会主义立场。这是一种具有“中国法律图景”意涵的法治新时代主张,包含三个逻辑相关的部分:法治国家是法治中国建设的首要任务,这是一个政党自觉与民众参与的具体实践过程,需要以党的领导确保法治中国建设的主权性和以群众路线确保法治中国建设的民主性。法治政府是法治中国建设的关键,以权力限制权力与以权利限制权力不仅有利于确保法治建设的合法性,而且对形成法治发展合力具有积极意义。法治中国建设离不开法治社会对发展目标的基本定位,法治经济与社会正义就是法治社会的制度目标,前者是为了发展的法治,决定着经济发展的成效,后者系为了法治的发展,决定着经济发展的成败。
【英文摘要】 As a Historic Process of reconstructing the Rule of Law, the construction of the rule of law in China should be strengthen a socialist stand which under the leadership of the unique value system. This viewpoint advocates a kind of new era of the rule of law which has China's legal landscape, which contains three logically related sections: the primary task of the construction of the rule of law in China is rule-of-law nation. This is a concrete process of party self-awareness and public participation, which need using the Leadership of the Party to ensure the sovereignty of the construction of China under the Rule of Law, and using the Mass Line to ensure the democracy of the Rule of Law. A law-based government is the key of China under the Rule of Law. The restriction of power by power and the restriction of power by right not only help to ensure the legitimacy of the construction of the rule of law, but also play a positive role in shaping the development of the rule of law. The construction of the rule of law in China can not be separated from the basic orientation of the development goal of the rule of law, and the system goals of society with rule of law is rule-of-law economy and social justice. The former is to develop the rule of law, determines the effectiveness of economic development, the latter is the development of the rule of law, determines the success or failure of economic development.
【全文】法宝引证码CLI.A.1224887    
  
  法治中国建设是一个逐步转向民主法治社会的过程,它不仅是一个既与人类法治文明的普遍准则相沟通,又具有鲜明中国特色的法治发展模式;而且是一个从传统的人治型管理模式向法治型治理模式转变的法治革命,需要推进法治国家、法治政府与法治社会一体建设。在全面建设小康社会的转型期,法治中国建设的复杂性比单一对象期待来得更加复杂、艰难。在这种复杂性问题上,法治中国建设应坚持一种什么立场则是至关重要的,它决定着我们是对西方法治模式的“简单复制”,抑或创造中国法治模式的“自主品牌”,也决定了法治中国建设的方式与目标等核心问题。历史经验表明,任何一场全方位的法治体系变革,都不可避免地会涉及到创设新的国家制度与政府治理模式、全新的权利与义务体系,从而建立新的国家与社会共同体,其关键在于应立足于何种立场来建构这种法治体系。如果在这一问题上达不成共识,则难以有制度化行动,法治中国建设也只能成为一个“高贵的梦”。实际上,以法治创设现代社会文明、自由和民主秩序与实现社会主义民主制度法律化、建设中国特色的社会主义法治体系处于同一个时代过程。对于中国特色社会主义法治体系来说,这不仅意味着一种新的法律价值体系的确证和新的法治模式的建构,而且深刻反映了探索法治现代化的中国道路、中国经验以及中国模式的历史必然性。由建设中国特色社会主义法治体系的属性所决定,法治中国建设在全球法治模式中具有主权性,必须是属于中国法治建设的“自主品牌”,需要在价值目标上坚持法治中国建设的社会主义立场,这种立场不是一种意识形态的宣教,而是国家持续的制度化努力。这体现在:由主体层面涉及的政党与群众的关系模型,回答了“法治中国建设的主体是谁”;由客体层面涉及的权力与权利的结构模型,回答了“法治中国建设的制度安排是借助于什么完成的”;而由目标层面涉及的经济发展与社会正义的动态模型,则回答了“法治中国建设的终极目标是什么”。当下法治中国建设的关键在于实现党的领导与群众路线、法治经济与社会正义、制约权力与保障权利之间的统一,它们构成了法治中国建设的三大“社会基础工程”。它们都是法治中国建设中十分关键的问题,分别解决了法治中国建设的政治逻辑、法律逻辑与制度行动问题,它们关联地构成了法治中国建设的动力源泉,亦关联地构成了法治中国建设的制度屏障。
  一、党的领导与群众路线:法治中国建设的政治逻辑
  法治中国建设的主体性建构问题是法治国家的核心议题,党的领导是中国法治区别于他域法治的主体性特征,群众路线则能确保法治中国建设的民主性,法治中国建设的主体力量是群众,只有坚持党的领导与群众路线的统一,才能保证法治中国建设不变质和不被扭曲。法治中国建设、党的领导与群众路线三者是统一的,党代表利益的广泛性决定党的领导必须走群众路线,这是当前法治中国建设的政治逻辑。
  (一)党的领导与法治中国建设的主体性建构
  中国特色社会主义法治体系必然面临一个主体性建构问题,这是法治中国建设必须考虑的前提问题,也是走出法治中国建设无主权想象之域的理论思考。它回答的是中国要建设的法治体系与西方国家的法治体系之间的差异是什么,这个主体性建构集中于近现代中国社会表现为以中国共产党为核心的政党国家的确立,党的领导是法治中国建设有力的政治保障。笔者认为,坚持党在法治中国建设中的领导地位,大致涉及领导地位、领导方式与领导效力三个基本范畴。
  1.党的领导地位与法治中国建设的政治逻辑
  法治中国建设必须面对全球化所带来的挑战,创造出自己的特有模式,那么这种美丽的新图景是什么?有观点认为,发展中国家所正在经历的变革,在西方国家早已成为过去,西方国家运行良好的法治并不适合发展中国家。因为法治需要一系列条件,如较高的经济发展水平、公民良好的法治意识,三权分立的政治架构等,而这些发展中国家都不具备,发展中国家难以有真正的法治。{1}55-133把法治建设立足于较高的经济发展水平、公民良好的法治意识,以“三权分立”的政治架构作为自发式法治发展的基础条件,这是对西方法治本质与特点的归纳。但是,把西方法治作为解读发展中国家法治发展的基础,则是把法治普适价值置换为法治方式、法治目标等的普适价值,忽略了现阶段法治中国建设的特殊性。法治中国建设由传统向现代的转型图像,即是在道德和法律、人治和法治、现代和传统、现代与后现代、进步和落后、革命和复辟、城市和乡村、拆除和建设等的对立概念之间摇摆,这迫切需要强化一种权力主导型法治发展模式,以凝聚社会共识,形成发展合力。
  其中,党的领导是权力主导型法治的必然要求。历史地看,中国共产党领导中国人民在经济发展上创造了世界奇迹,这种经济发展是权力型的、国家主导型的。这对法治建设具有启发意义,当代中国的法治建设,已进入全面推进依法治国、加快建设法治中国的新时期,这不仅是解决现实问题的需要,也是重塑中国法治建设比较优势的必由之路。以党的领导为旗帜,团结一切可以团结的力量,这是中国各项事业取得重大进步的经验,中国共产党不仅带领中国人民推翻了三座大山,而且领导中国人民创造了改革开放的奇迹,这充分体现了政治抉择在政治发展、经济发展中发挥的巨大力量。笔者认为,党的领导也是法治中国建设的政治保障:其一,党的领导与人民当家作主是内在统一的。宪法和法律是人民共同意志和整体利益的集中体现,是党领导人民通过法定程序把党的主张上升为国家意志的产物,因而是党的主张、人民利益和国家意志的集中体现。因此,党的领导与依法治国亦是内在统一的。这充分表明,党的领导、人民当家作主和依法治国之间具有内在的一致性和统一性。坚持中国特色社会主义法治道路,关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。{2}31-32其二,维护社会稳定与经济发展的需要。
  在急剧变革的社会转型时期,利益关系格局重新调整,社会矛盾错综复杂,各种深层次的社会矛盾逐渐显现出来,多元化利益主体之间的利益失衡、碰撞和冲突的现象越来越突出,比如,因城市房屋拆迁、农村土地征用、企业破产改制、劳动争议、医患矛盾、环境保护等引发的矛盾纠纷和群体性事件呈现增多趋势,此类纠纷往往涉及面广、参与人数多、动机复杂,当事人情绪激烈,突发、偶发和连锁反应等特点都很突出,其中还出现了因当事人行为过激以致构成刑事犯罪的事件。因此,坚持党的领导,全力维护转型期的社会稳定,保证社会生活的安定有序,已经成为法治中国建设的一项重要任务。其三,确保法治有效实践的需要。历史经验表明,法治中国建设的理念并不高深,往往却很难得到制度化落实,问题的症结在于既定社会格局使得中国民众的参与意识不强,这就需要一个强大的力量带领中国法治建设稳步向前推进。中国共产党是中国现代化事业的领导核心,自然也是社会主义法治体系建设的领导核心,党的领导可以以较低的成本达成共识,形成制度自信。
  2.宪制、主权、治理与党领导法治中国建设的四维建构
  不难看出,目前学界对法治与政治之间关系的讨论,大都停留在“主权——治权”的论述框架,即中国共产党是执政党,在整个国家生活中处于领导地位,这是毫无疑义的。但在宪法和法律面前,中国共产党和其他政党、团体组织是一样的,都必须在宪法和法律的范围内活动,带头遵守宪法和法律;党必须善于运用法律手段治理国家,调控社会经济生活,通过法律形式把党的政策制度化、法律化和国家化,而不得有超越宪法和法律的特权。笔者认为,这一立场虽然能够强化法治中国建设的主体性建构,主权方面强调党的领导,治权方面以党的建设限制政府权力,但在实际操作层面可能会带来党政不分,以党权替代法律的问题。从长远角度来看,党的领导也必须建立在宪法与法律基础之上。更为重要的是,党的领导不能事无巨细,应只限于明确关系到社会主义法治体系建设的方向、路线、方针、政策等基本问题,并只能通过宪法的制定与修正,将党的路线、方针、政策予以体现,而后以宪法统领其他法律建构及实施,实现良法善治,实现党的领导与法治建设之间的有机统一。这是一条“宪制——主权——治理”框架,大致包含四个方面。
  其一,党领导法治的方式主要体现在以合宪性立法政策指导立法,进而把党的意志上升为法律,但党不得干预司法,也必须依宪执政。十八届四中全会明确了依宪治国、依宪执政、党领导立法等关系法治建设的关键性问题,指明了全面依法治国的方向:依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。这就明确了党领导立法必须在宪法与法律范围内进行,运用法治思维与法治方式,实现党领导立法的法治化[1]。党领导立法,主要是靠立法政策指导法律制定、完善与发展,立法政策体现了党的基本主张,对立法具有明显的指导与制约作用,可以通过立法程序使之成为法律,从而成为国家意志的体现。立法是司法的前提,中国宪法实施的重要表现是通过立法权的行使,将宪法条款予以具体化。立法之所以成为主流的发展方式,是由现实的制度需求(立法是司法的前提,需要通过立法把宪法实施由口号变成行动)、其他发展方式受限(宪法解释从未开启;赋予普通法官解释宪法的权力,是法官不能承受之重等)以及其自身所具有的制度优势(立法能够确保民主性;立法过程遭遇的各种阻力相对小;更容易赢得共识,且制度构建的效率也更高等)的结果。{3}如果可以通过立法解决司法面临的合宪性审查问题,则意味着以立法者的“先见之明”,来避免司法者在合宪性审查中的“事后诸葛亮”。如何确保良法,这就需要立足于宪法的精神与意旨,强化一种合宪性立法政策。
  其二,正确处理党纪与国法之间的关系,这是坚持党的领导与依法治国的题中之义,也是党的领导效力的体现。作为前提,党员首先必须在宪法与法律范围内活动,此外还必须受到党纪的约束。党纪要严于法律,法律一般不干涉如通奸、吃喝玩乐等道德层面的问题,但党纪会干涉不道德行为,道德行为、价值行为、法律行为等均可以成为党纪约束的对象。当下最重要的是实现党纪与国法之间的衔接,并寻求两者之间冲突与竞合时的解决路径。以反腐中的“双规”为例,双规是一种纪律审查措施,这种措施也需要以刑事诉讼法的证据标准与审查程序来进行,建立在道德基础上,“重证据、轻口供”是审查的基本标准,且要避免纪委对司法的不当干预,即进入司法程序之后,则犯罪认定与处罚就完全属于司法机关的事务。同时,党对立法的领导以政策为基本媒介,即党主要通过制定规范化、制度化的政策,并以民主化、科学化立法这一方式,把党的政策转成立法,使党的主张与国家意志之间相互衔接,着力增强各级领导干部的法治思维和法治方式的能力,将依法保障公民的合法权益、法律面前人人平等、公平公正化解社会矛盾和纠纷等现代法治要求,作为党员干部各项工作的基本出发点和落脚点,并作为党和国家治国理政的核心价值追求。
  其三,实现党的政治形象与法律形象之间的衔接,也是在法治中国建设中坚持党的领导的重要部分。中国共产党在现行宪法中有两种主体形象:一是法治语境中的“在宪法与法律范围内活动的政党”。中国共产党作为一种政治活动主体,与国家、政府在身份、功能上差别很大,中国共产党必须是宪法尊严的维护者和宪法实施的保障者,因此,党必须在宪法与法律范围内活动,并通过法定程序把党的主张变成国家意志,从而使党在宪法、法律范围内、党权法定、党在人大中、党在国家政权里走向规范化、制度化。二是政治话语中“四项基本原则中的领导者”。坚持党的领导,是四项基本原则的首要原则。如何认识两者之间的关系,对正确处理党的领导与法治中国建设具有重要意义。毋庸置疑,当党的政治形象压倒党的法律形象时,就会带来人治。毕竟,政党的政治形象意味着最高的政治权力,如果这种政治权力不立足于人民主权原则,通过公共意志的过滤转化为国家意志的话,则意味着以党代政。党的法律形象意味着共产党乃是宪法的守护者,作为最广大人民根本利益的代表者,共产党以其鲜明的社会主义意识形态,团结一切可以团结的力量,提出、建设与维护法治中国建设。就此而言,坚持党的领导、人民主权和依法治国三者是有机统一的,依宪治国、依宪执政、依法执政三者是有机统一的。
  其四,弱化政策治理时代遗留的政法传统。在当下中国进行法治建设,必然面临治理者政治与被治理者政治之间的分歧。治理者的政治与被治理者的政治就是两重不同的政治内容。治理者试图运用法治思维与方式解决社会发展中的问题,被治理者则寄望于情理去实现自己的利益,这就存在着法治认同的差异。对此,我国存在着政法传统,正如强世功教授所言:“法律不是通过……独立的、理性的、专业化的、保障不受偏见的技术来捍卫民主政治的最后成果,而是将民主政治中的利益争夺直接带到法律实践中。”在这种法律实践中,“法律必须服从政治的要求,政治也要借助于法律的技术,这种政治与法律之间的有机结合产生了一个独特的法律概念‘政法’,形成不同于形式法治的政法传统”。{4}123-125这种政法传统往往以协调、论证、促进等方式在法律效果与政治效果之间往复,以寻求立法、司法与执法领域中矛盾的及时、有效化解,并把这种政法传统理解为党领导法治的体现。毋庸置疑,法治建设中的政法传统短期内对于维护社会稳定具有意义,但长期来看对于依法行政、司法独立、司法权威等都存在制度性伤害,属于法治中国建设中的“硬伤”。如果这一问题不被解决,则会带来法治建设的动摇、反复,甚至倒退。
  (二)群众路线与法治中国建设的民主性保障
  法治中国建设需要推进社会主义民主政治的法治化建设,将社会主义民主政治牢固建立在法治的基础之上,使民主制度化、法律化。至于如何实现这一目标,则要求法治中国建设走群众路线,强调“法治服务于民众,法治建设依靠群众”的群众路线。
  1.为何要群众路线
  这是一个大的理论前提。人民是社会主义国家和社会的主人,也是依法治国的主体和力量源泉。{5}6由此决定群众路线不仅是社会主义民主建设的基本路线,也是法治中国建设的基本路线。从总体上看,在全面推进依法治国进程中坚持人民主体地位,必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本权益为出发点和落脚点,保证人民依法享有广泛的权利和自由,承担应尽的义务,维护社会公平正义,促进共同富裕;必须切实尊重和保障人权,保障人民享有广泛的自由和权利。{6}群众路线是人民当家作主的重要方面,人民当家作主则是我国法治建设之社会主义属性的重要保障。2012年12月4日,在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中,习近平指出:“坚持中国特色社会主义政治发展道路,关键是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,以保证人民当家作主为根本,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,发展社会主义政治文明。”{7}7事实的确如此,中国共产党史就是一部群众路线史,尤其是在当下中国经济、政治和社会转型的重要时期,在公权力运作由过去单纯的国家管理向公众广泛参与的公共治理转变的特殊历史条件下,强调法治中国建设中的群众路线尤为重要。
  对群众路线的强调,可能遭受的最大质疑是建国初期的群众运动给法治建设带来的灾难性打击。但是,群众路线不同于群众运动,群众运动往往助长不重视和不尊重法治现象的滋生蔓延,损害法治权威的确立,“因为群众运动是不完全依靠法律的,甚至对他们自己创造的表现自己意志的法律有时也不太尊重”。{8}196我国建国之初不重视法制,以政策代替法律,以党代政,以群众运动代替国家机关的管理,后来又发展到超越国家的法定程序,直接以政策和群众运动冲击甚至否定法律秩序,其结果必然使党与国家、党与社会、国家与社会等诸种关系,陷入不正常状态。{9}也因此,建国初期一直坚持的群众运动正渐渐平息淡化,甚至出现断崖式降温。而群众路线意味着人民乃是法治中国建设的主体,是法治建设的力量源泉和智慧源泉:其一,群众路线符合宪法规定。中国特色社会主义法治体系的根本属性,是要在坚持群众路线的基础上进行法治中国建设。我国宪法还规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这一有关我国政体的宪法规定,揭示了我国国家权力的人民性,正如习近平所指出,“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位,也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势,也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在”。{10}其二,由法治中国建设的目标所决定。群众路线并非想象之物,而是有意在党的领导与依法治国之间建立起一种现实的关联,以群众路线的可操作性为法治中国建设获得不证自明的合法性。一切为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,这深刻体现了法治中国建设的政治理论、政治逻辑和政治立场。法治中国建设,就必须树立以保障人民根本权益为出发点和落脚点的法治观念,牢固树立法治为民的基本理念。其三,群众路线符合法治中国建设的政治逻辑与运行机理。保证和发展人民当家作主,充分反映人民意愿、充分实现人民权利、充分保障人民权益,这是法治中国建设的题中应有之义,也是新形势下全面推进依法治国的根本目的所在。法治中国建设要真正取得实效,就必须要倾听群众呼声、反映群众意愿、汲取群众智慧,从而集中体现人民在法治中国建设进程中的主体地位。{2}81-82
  2.谁是群众
  群众路线中的“群众”是谁?有学者区分了主权意义上的人民、治理意义上的人民和责任意义上的人民,{11}从而把抽象意义上的人民转化为具体的人民,法治建设不仅需要借助政治意义上的人民,从而建构中国特色的社会主义法治理论体系,而且需要享有具体权利义务、具有公民意识、参与意识、权利保护意识的一般民众,建构中国特色的社会法治实践的力量,后者才是真正能够参与法治中国建设实践的主体。就此而言,群众路线中的“群众”就是一般民众,它在法律意义上并不是一个相对于敌人的概念,而应是中国公民。走群众路线需要坚持人民主体地位,既包括工人阶级、知识分子,也包括最广大的农民阶级。在当今的时代背景下,走群众路线需要倾听社会各界尤其是相关法律所关涉的利益主体的声音,需要确立立法民主、司法为民、执法为民的理念,尤其是要充分发挥群众力量进行法治建设。一方面,国家的权力来源于人民,人民是社会的主体。法治中国建设不能是“空中楼阁”,必须依靠社会的力量,需要社会组织、社会规则、社会风气的建设,以及最重要的社会主体的支持与协助。尤其是随着我国法治社会建设的不断深入,社会主体越来越多地参与到社会公共事务中,逐渐在社会生活的各个领域构建能够良性运行的社会秩序,并形成为社会团体组织乃至公民普遍认同的社会规则。另一方面,建设法治国家的核心要义是国家公权力的法治化,公民权利意识的逐渐增强,有利于督促、监督国家公权力的法治化行使。当私权受到国家公权力的侵害时,公民能够自觉、自主、自律地运用法律手段维护合法权益,把“越界”的权力关进笼子里,因而又是法治政府建设的外在推动力量。
  在群众路线中,农民阶层的主体性需要强化。由于在长期的意识形态教化中,我国法治建设中的“人”成了政治人、道德人、工具人,而不是法律人、社会人、人性人,真正的公民性品格并没有形成,也没有进入中国的现实政治生活。{12}这就造成农民虽然也是国家的主人,但却存在着严重的权利“贫血”现象,农民阶级被视为“未完成的无产阶级”,这一称谓集中表达了世界工厂中农民工经济地位的模糊性与政治地位的尴尬。由于其阶级的命运在国家与资本的共同作用下,从一诞生就面临着各种结构性力量的压制与破坏,使其只能维持在半无产阶级的尴尬状态。乡村逐步萎缩,他们便逐步涌入城市,但在城市他们又属于外来者,无法享有国民待遇和市民权利。{13}正如有学者所指出的,从近百年来的中国现代化进程可以看到,农民是人数最多、牺牲最大的阶层。{12}在我国城市化的时代背景下,实现公民到市民的转化,赋予农民公民化的权利与义务,也是坚持群众路线的应有之义。
  3.如何“从群众中来,到群众中去”
  走群众路线并非单纯地迎合民意,而是需要依赖民众自发的理想,形成一种与国家建构法治秩序对应的自发秩序,这就需要“从群众中来,到群众中去”。伯尔曼指出,“法律来自于和根植于某种超越现行政治权力结构的现实,在以后的时代中,这种超验的现实是从人权、民主的价值和其他相关的信念中发现的”。{14}359法治中国建设也必须服从于人权、民主的价值,法治中国建设的终极价值取向是“人全面而自由发展”,以实现让人活得自由、幸福、安全的终极目的。法治中国建设不仅使公民认识到何为“当为”、何为“可为”,而且要唤醒公民沉睡已久的权利意识,透过法律赋予公民一个自由的空间,并对此加以保障,这都是公民个人所不能达成的。公民个人只要尽力去追求自己的幸福与福利,法律不必视臣民如未成年子女般给予家长式关照,应完全放手任由公民自己自由地去追寻。{15}就此而言,法治中国建设作为一种制度化实践,它的首要任务是要提供给公民一个自由、安全的维护自己权利的制度保障,而不是公民权利经常被国家权力所干涉或被压缩在一个狭小的空间。
  当前中国坚持群众路线,需要实现公民辅助型到公民主导型的逐步转变,重视社会管理创新与公民参与。“国皆有法,而无使法必行之法。”{16}一如我们所知,立法者能够在短期内制定出数部规范人们行为的法律,但却不能希冀这些法律能够瞬间化作春风细雨浸入人们心田,因为立法者制定出门类齐全的法律,只能说社会有了“法制”,但却不能说已实现了“法治化”。如何把规范深植于每个人的心中,则是法治社会建设的重中之重。法治精神的培育需要个人与社会、公民与政府的协同参与和努力,从理念到实践,从上层领导到普通老百姓,从依赖规则强制到内心自觉自愿。只有当法治从一个遥不可及的信仰变成了一种现实的思维方式和行为规则渗透到人们日常的工作、生活中时,法治中国建设目标才能指日可待,法治为中国梦护航也才能成为现实。在公民辅助型模式之下,政府依靠行政手段对社会进行管理调控,面对新时期的“依法行政”,以规范化手段办事还有些无所适从,此时需要社会对政府的监管和督促。
  从我国法治建设的长远目标上分析,无论是法治国家还是法治政府建设都要求控制和制约公权力,这种制约离不开公民的有效参与,需要强化一种公民主导型法治建设路线[2]。这种公民主导型法治建设路线不仅是法治社会建设的组成部分,而且对法治政府建设也具有重要意义,法治政府建设过程中政企分开、政事分开,也必然要求社会事务要由社会组织运用社会资源和社会权力来治理,自发的社会规范也应当成为国家法的补充和社会自我治理的准则。{17}这就需要坚持群众路线,为法治中国建设目标的实现整合社会动力,重视法治社会建设。同时,法治社会的建设把政府从繁杂、具体、微观、专门性强的社会公共事务管理工作中解脱出来,使政府有更多精力和时间集中在政府职责范围内的工作。社会组织则利用其灵活性强、民间性强等优势,对政府不能直接干预而市场又不能有效发挥作用的社会公共问题做出快速反应,以低成本达到治理的目的。通过政府组织、市场组织和社会组织的齐心协力,以及这些组织在其发展过程中对自身实现的规范管理及有效履行职能,来实现公共管理的高效率。{18}可以说,当一个完善、成熟、独立的社会管理体系建成之后,无疑会成为政府治理的左膀右臂,法治社会与法治政府密切配合、相互守望。
  综上,法治中国建设首先是法治国家建设,而法治国家涉及立法、司法与执法等范畴,它们从制度层面都是一个政治抉择与公众认同的过程。党的领导、群众路线与法治中国建设的有机统一,不仅避免了将法治归结于西方民主、自由而导致的无主体性建构问题,使法治在政治抉择中得以逐步形成,而且也避免了将法治单一地归结于党的领导而带来的党政不分、以党代政等人治现象,有利于消除法治中国建设的“孤岛”效应,有利于实现法治建设的公众认同,因而是一种符合中国国情与民主建设要求的法治道路。
  二、制约权力与人权保障:法治中国建设的法律逻辑
  法治政府建设的关键在于处理权力与权利的关系,法治中国建设不仅在于依法确立和保障人民广泛的自由和权利,而且需要制约权力,以免政府以权力侵犯公民权利。立足于法治中国建设中“权力”与“权利”这一对基本范畴,既主张以权力观重塑增进制度认同,又重视公民角色重构以捍卫权利型法治观。在“强国家、弱社会”的当下中国,这也是法治中国建设的法律逻辑。
  (一)促进制度认同与权力法治观重塑
  一国法治建设的成效,最终都会在规范层面落实到职权与职责、权利与义务的规制上,也会体现在司法、执法过程中对权力的限制和权利的保障上。当下中国社会权利与权力不平衡、人权保障不力的现象较为明显,因此,如何在维护秩序与保障自由问题上寻求一个最佳平衡点,这是法治中国建设过程中实现从统治到治理转变的关键。
  法治中国建设离不开对公权力的制约,把权力关进制度的笼子,这是权力型法治观最经典的表述。可以说,改革开放30多年来,中国一直在为建设法治政府而努力,虽然取得了一定成绩,但法治政府并没有真正形成,行政诉讼案件极低的胜诉率就可以证明这一点。与此同时,国家长期以来并不太重视权力型法治带来的弊端,政府自身的自利性带来的以权代法、以权谋私和严重腐败问题,加剧了当下中国的制度认同危机。基于对这一问题的反思,法治政府成为法治中国建设的重要维度,与此相关的权力清单、负面清单、责任清单制度正在建设之中。无数经验表明,把权力关进制度的笼子里并不是天生的,政府也不会以内部章程或党纪而实现这一目标,而是需要将其纳入法治化轨道。法治是现代政治的运行方式,是化解社会矛盾、解决权力运行失灵的有效方法,需要改变传统的以权力为核心的政治意识形态,树立与现代政治相适应的法治意识形态,将当下的政治意识形态根据党的十八届四中全会所确定的中国特色社会主义法治理论体系,以及全面推进依法治国的行动方案进行法治化塑造。{19}
  中国是一个国家公权历来特别强大的国度,处于国家公权结构之中是为“体制内”,其外围则是所谓的“体制外”,而后者往往命运堪忧。在全面依法治国体系中,法治政府建设的核心是把权力关进制度的笼子里,制约权力是法治政府建设的重要维度,其原因正如习近平所强调的,“现在,一些党员、干部仍然存在人治思维和长官意识,认为依法办事条条框框太多、束缚手脚,凡事都要自己说了算,根本不知道有法律存在,大搞以言代法、以权压法。这种现象不改变,依法治国就难以真正落实”。{10}在法治意义上,政府官员的行为如风向标,上梁不正下梁歪,官员不守法,民众也会跟风。“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权。任何人违反宪法法律都要受到追究,绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。”因此,要“引导各级干部深刻认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”。{10}同时,权力滥用与腐败相伴而生,成为社会主义法治建设进程中的“毒瘤”,破坏经济发展,危害民众利益。这一问题不根除,会带来社会制度认同危机,法治中国建设的美丽图景也自然难以实现,因此,法治政府是法治中国建设的关键。把权力关进制度的笼子,也已成为全国上下各阶层的共识,但权力的本质决定了其不会心甘情愿地呆在笼子里,一旦这些治权背离了其公共性质而成为掌权者谋取私利的工具,权力就发生了异化。为避免出现权力异化现象,则需要以各种手段和制度化努力限制权力,使权力在法治化轨道上运行,这大致可以被称之为限制权力的法治观。从我国目前的制度建构来看,这种限制权力的法治观大致体现为四个方面:一是以政党权力限制权力。党的领导也是一种权力,这种权力体现在政治生活的各个领域,党纪及对违纪行为的惩处,也是一种权力,这种权力会对国家工作人员形成制约,并辐射影响到其他非党员。二是以国家权力限制权力。尽管我国没有采用西方国家的三权分立模式,但立法权与司法权、监察权与行政权、司法权与行政权之间均存在制约关系,只是当前以国家权力制约权力的制度架构,因实践中权力与权力之间失衡的存在,导致这种权力制约疲软无力。三是以社会权力限制权力。主要是网络、媒体、企业和各种社会团体、社会组织等以其自身的力量,采取媒体曝光、诉讼等方式,把权力置于阳光操作层面,以避免权力实施中的暗箱操作。四是以公民权利限制权力。“以权利制约权力”是人民主权思想的一种应然性逻辑推导,即政治权力基于人民权利而产生,权力也应该受权利约束。但这一理论预设要成为现实,必须通过制度的设计与转化。其中,广泛赋予公民权利、增强公民权利意识和提供权利救济途径,就是这种制度设计中十分重要的方面。在所有的监督体系中,人民的监督最为重要,其他三种监督方式都是以推定承诺的方式,辅助人民行使制约权力的职能,因此,有给予特别强调的必要。
  近代以降,各国都宣布主权在民,国家的一切权力属于人民,人民成了国家权力的所有者。但人民行使自己的权力是通过代理人行使的,在这种授权与代理关系中,如果人民不能有效地制约自己的代表(即国家权力的具体行使者),就不可能保证国家权力仍然属于人民,也就不可能保证人民主权。毕竟,“掌权者都倾向于在自己的权力范围之内自主地行使权力,只有权力的授予者才能参与、干预、监督权力的运行。保持权力运行的封闭性,拒绝他人分享权力,排斥对权力的监督,规避行使权力的责任,是掌权者的本能反应和自然要求。”{20}58同时,权力制约权力的制度设计从根本上是通过“以上制下”、“以大制小”的方式来监督下级监督者的权力行使状况的,从而最终落入了“权力依赖”的逻辑怪圈,{21}这是传统以权力制约权力模式带来的副作用。如何走出这一逻辑怪圈,则需要我们重视以权利制约权力的法治意义,重视法治社会意义上的国家与社会共治,建构国家与社会共治的制度化通道,以民主选举、公共舆论、结社活动、团结权、集体协商等,把国家权力置于自由与责任、权利与义务、职权与职责等的冲突、妥协和互动之中,从而形成公民的理性认知、共利考量、集体协商、积极参与和小心求证的民主意识、权利意识,为限制国家权力提供根本动力和支撑。
  其实,权力型法治观还涉及到懒政等不作为问题,这也需要重视公民权利对政府权力的制约与监督。法治秩序建构在公权力层面必然涉及职权与职责问题,前者解决权力法定问题,即政府应该享有哪些权力,如果不把政府权力的来源纳入法治轨道,则会出现人治意义上的乱作为问题;后者解决权力运行问题,即是否依法地、积极地行使权力,如处理不好,就会出现懒政等不作为现象。权力“一半是天使,一半是魔鬼”,在反腐风暴和经济“新常态”的双重高压下,一些地方干部盛行“不做事不出事”的思维,等待、观望情绪滋生,庸政、懒政、怠政等现象抬头蔓延,出现“为官不为”、“廉而不勤”问题。“平平安安占位子、忙忙碌碌装样子、疲疲沓沓混日子、年年都是老样子”,“庸、懒、慢”成法治政府建设中的突出问题,公务员离职潮、法官、检察官辞职潮,其实也是这种懒政现象的体现。这大致可以被称之为“一严即死、一宽就乱”怪圈。如何走出这一怪圈,建立与权力运行相对应的利益机制、激励机制和监督机制,具有短期的制度效应。但就长期发展目标来看,需要重视法治社会建设,单有以国家法律为主导的法治是不够的,也不能适应当代社会经济与政治的发展要求,还必须有法治社会作为其辅助与互动的基础力量。{22}国家的权力来源于人民,人民是社会的主体。限制国家权力不能是“空中楼阁”,必须依靠社会力量,需要社会组织、社会规则、社会风气以及最重要的社会主体的支持与协助。
  从长远来看,正确处理政府管理与社会治理的“势力范围”,也是限制政府权力的应有之义。众所周知,政府具有明显的自利性,如果对之不加约束,国家与政府就可能表现为集体利益(通常冠之以国家利益)排斥个体利益和局部利益,信奉集体利益(国家利益)至上的政策价值观,这就可能会侵犯到公民的利益。基于这种特性,政府不仅没有成为公民参与的推动者,而且在很大程度上吞噬了公民参与的机会、阻断了公民进入公共政策过程的通道,并最终取代公民参与。这种现实必须予以改变,改变的方向在于:凡社会能自治的领域都应当还权于社会,由社会自我治理。毕竟,国家治理现代化过程类似于一个生命机体,而“功能是理解所有的生命的体系的中心概念”。{23}34从国家治理能力现代化角度看,公民参与国家治理过程实际上是公民在利益表达上积极性和有效性的反映,是国家治理现代化的重要尺度,是国家治理过程走向民主、科学、文明的保障,是公民进入决策过程、参与治理、维护权益的基本路径,具有纠偏、保障和沟通的重要功能。
  (二)公民角色建构与捍卫权利的法治观
  社会主义国家坚持人民主权原则,国家的一切权力属于人民,这不仅对于建构国家机构、选举民意的代理人具有意义,而且需要通过宪法赋予公民广泛的基本权利,并以国家义务保障这些权利的实现,这也是法治中国建设的题中之义。
  在现代社会,要求得到公正的待遇是每个人的基本权利。只有上升到保障个人基本权利的高度,社会公正建设才能构筑起坚实的基础。张文显教授指出:“尊重和保障人权是法治的精髓与真谛所在,也是法治现代性的根本体现。纵观法治的历史不难发现,近现代法治是适应人权和权利的需要而产生出来的,并随着人权和权利需要的扩展而演进。”{24}目前,中国正在迈向权利的时代。在现代法治国家,“权力”与“权利”并不是一种“平衡”的关系,而是一种“服务”、“保障”与“促进”的关系。不仅“权力”来源于“权利”,而且“权力”服务于“权利”,同时,“权力”保障、促进“权利”的最终实现。这种定位既是法治社会的基本要求,也是法治社会的理想状态。{25}其实,“国家对人民的要求并不是靠‘权力’而是靠‘权利’,同时人民对国家也具有‘权

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【注释】                                                                                                     
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