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【期刊名称】 《法律科学》
论继承登记公示催告制度
【作者】 杜志红【作者单位】 西南大学法学院
【分类】 继承法【中文关键词】 继承;不动产;登记;公示催告
【英文关键词】 Inheritance; Realestate; Registration; Publicperemptorynotice
【文章编码】 1674-5205(2017)01-0100-(011)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 100
【摘要】 2016年1月1日公布并实施的《不动产登记暂行条例实施细则》废止了继承登记强制公证,并进一步将不动产登记机构的职责细化为形式审查。但继承登记自身的复杂性又需要实质性审查,这就会引发继承登记公信力问题。深层次的继承登记法律问题是继承登记利害关系人权利义务的合理配置欠缺和继承登记公证收费标准一刀切问题。兼顾减轻继承登记申请人负担与保证继承登记公信力,需要将继承登记公示催告作为继承登记的前置程序。继承登记公示催告程序包括申请人、处理机构、申请审查、发布、异议处理和效力等方面的内容,应当拟定为具体法律条文纳入《继承法》之中。
【英文摘要】 Released and implemented in January 1,2016,Detailed Rules for the Implementation of the Interim Regulation on Real Estate Registration abolished the compulsory notarization for the registration of succession, and further refined the real estate registration duties in the form of review mechanism. But the inheritance registration does need the substantive examination because of its complexity, and this leads to inheritance registration credibility problems. The deep inheritance registration legal problems include the lack of reasonable allocation of rights and obligations of the inheritance registration stakeholders and the lack of necessary flexibility of the notary fees standard on inheritance registration. To balance reducing the applicant burden of registration of inheritance and ensuring the inheritance registration credibility, the public peremptory notice of registration shall be the pre- registration program of inheritance registration. The public peremptory notice systems of inheritance registration including five aspects refer to the applicant, disposal agency, application review, publish, objection handling and effectiveness, and the specific legal provisions should be drafted into the Law of Succession.
【全文】法宝引证码CLI.A.1224894    
  
  继承登记是继承人或者受遗赠人对继承的不动产遗产办理的权属登记。继承登记强制公证,自1991年11月1日《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》(以下简称《联合通知》)实施以来,因为导致不少情况简单明了的继承登记需要进行繁琐、昂贵的公证,甚至难于公证,而饱受批评。随着《物权法》和《不动产登记暂行条例》的实施,有关《联合通知》违反上位法的争论不断升级。《最高人民法院公报》2014年第8期刊载的“陈爱华诉南京市江宁区住房和城乡建设局不履行房屋登记法定职责案”作了一个明确表态[1],认为“要求原告必须出示遗嘱公证书才能办理房屋转移登记的行为与法律法规相抵触”。{1}2016年1月1日公布并实施的《不动产登记暂行条例实施细则》随后放弃了继承登记强制公证,其第14条规定:“因继承、受遗赠取得不动产,当事人申请登记的,应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等,也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”但因为产生继承登记强制公证的现实需求,即继承登记的复杂性需要实质性审查以保证不动产登记公信力的问题依然存在,而满足这个需求的法律制度却没有出台。本文尝试对这个问题进行深入分析并提出立法建议。
  一、继承登记法律难题的转向
  继承登记自身的复杂性决定了需要实质性审查,而《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》将登记机构的职责细化为形式审查,使得继承登记法律难题由继承登记强制公证问题转变为继承登记公信力问题。
  (一)继承登记的复杂性需要实质性审查
  相比其它不动产登记,继承登记涉及的主体和内容更加复杂,从而更容易产生审查困难和虚假登记问题。主要表现在以下几个方面:第一,继承登记是单方登记。以不动产交易为原因的不动产登记是交易双方进行的登记,只要交易双方到场并且验明正身,再加上对于相关材料的审核,登记的公信力就比较有保证。根据《不动产登记暂行条例》第14条规定,不动产转移登记的:“当事人可以持人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效决定单方申请不动产登记。”这表明其单方登记是以司法或者政府公信力作为保证的。而继承登记牵涉的双方中,一方已经死亡,无法要求其到达登记机构验明正身并且表达自己的意思以确保转移登记的真实性,只能是接受遗产的一方单独申请登记。第二,继承登记的当事人范围存在不确定性。继承登记不仅是单方登记,继承登记利害关系人范围也存在较大的不确定性,表现在:是否存在遗嘱进而出现遗嘱继承人或者受遗赠人可能并不清楚;法定继承人可能存在不确定性,例如被继承人是否存在非婚生子女情况可能并不明确;继承人是否存在被剥夺继承权的情况可能也并不清楚。第三,登记的内容可能存在争议。由于继承登记的应当是被继承人净财产中的不动产,如果存在被继承人的债权人未能及时主张债权的情况,不动产遗产登记就可能损害被继承人债权人的利益[2]。不仅如此,在共同继承的情况下,继承人只有权登记自己取得的不动产,而继承登记申请人并非当然的不动产遗产登记权利人,申请人提交给登记机构的涉及不动产遗产的遗嘱、分配协议等可能并不真实。
  上述这些继承登记自身的复杂性,既是《联合通知》出台的现实基础,也是国外继承登记要求强制公证的重要理由。{2}总之,继承登记需要实质性审查,在取消强制公证的情况下,如果登记机构不能实质性审查就会产生继承登记公信力问题。
  (二)法律将继承登记审查限定于形式审查
  根据《物权法》规定,虽然不经登记遗产就可以发生所有权转移,但如果要处分不动产遗产,仍然必须经过登记[3]。对不动产遗产进行物权登记,必然涉及是否通过登记机构对继承登记申请材料的审查来保证登记公信力的问题。《物权法》第12条规定:“登记机构应当履行下列职责:(一)查验申请人提供的权属证明和其他必要材料;(二)就有关登记事项询问申请人;(三)如实、及时登记有关事项;(四)法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的,登记机构可以要求申请人补充材料,必要时可以实地查看。”学界对此众说纷纭,有人认为登记机构的职责是形式审查,{3}有人认为是实质审查,{4}还有人认为是形式审查为主实质审查为辅。{5}《不动产登记暂行条例》第18条规定:“不动产登记机构受理不动产登记申请的,应当按照下列要求进行查验:(一)不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致;(二)有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致;(三)登记申请是否违反法律、行政法规规定。”第19条第2款规定:“对可能存在权属争议,或者可能涉及他人利害关系的登记申请,不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。”值得注意的是,本条规定的是“可以调查”,而非“应当调查”。对比《物权法》与《不动产登记暂行条例》的上述规定,可以发现后者扩大了登记机构的权力,为其对可能存在权属争议的登记申请进行实质调查提供了法律依据,但是进一步将查验职责细化为审查申请材料与申请登记的内容是否一致。《不动产登记暂行条例实施细则》第15条规定:“不动产登记机构受理不动产登记申请后,还应当对下列内容进行查验:(一)申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致;(二)权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致;(三)不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备,权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确;(四)法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”第16条将《物权法》第12条第2款关于需要“实地查看”的情况的规定加以具体化[4],但没有对《不动产登记暂行条例》第19条规定的“调查”加以细化。对比《物权法》、《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》对不动产登记机构职责的规定可知,不动产登记审查是实质审查还是形式审查的争议,在国家行政机关层面似乎已经有明晰的选择:形式审查。因为《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》相关条文已经将查验职责明确为对登记材料与申请登记的内容的一致性的审查。换句话说,只要登记申请人准备的材料与意欲申请登记的内容保持一致,即使是虚假的材料也不属于登记机构的责任,尤其是在欠缺申请材料联网验证并且从材料本身看不出来存在争议(《不动产登记暂行条例》第22条第2项)的情况下。申请人提交虚假的登记材料的,依照《物权法》第21条第1款和《不动产登记暂行条例》第29条承担赔偿责任[5]。
  《物权法》确定的不动产登记收费规则也从侧面将不动产登记机构的审查限定于形式审查。《物权法》第22条规定:“不动产登记费按件收取,不得按照不动产的面积、体积或者价款的比例收取。具体收费标准由国务院有关部门会同价格主管部门规定。”这里的按件收费标准只能是较低的而不能是较高的,否则会造成对于简单的登记申请收取较高费用的问题。标准化的收费也意味着登记机构所提供的登记服务也应该是标准化,这实际上就排除了登记机构根据登记申请材料的实际情况,对怀疑存在权属争议的申请进行主动调查的可能性。《不动产登记暂行条例》要求登记机构对可能存在权属争议的登记申请进行调查,这就给登记机构及其主管部门出了一道难题,到底是贯彻《物权法》的要求,还是选择执行《不动产登记暂行条例》规定的“可以调查”,如果把“可以”当成“应当”,则既不可行——因为登记机构不可能有足够人力、物力,也不合适——用全体纳税人的钱去为少数人调查。{6}
  《不动产登记暂行条例实施细则》的上述规定属于“按下葫芦浮起瓢”。继承关系的复杂性使得不动产遗产登记申请材料特别是其中的权属关系可能疑点重重,要求登记机构在缺少具有法律确认意义的证明文件,如经过公证的材料和生效的法律文书的情况下,通过形式审查判明登记申请材料的真实性和合法性是强人所难。{7}继承登记的形式审查模式虽然最终责任主体比较明确,但却无疑会严重影响不动产登记的公信力,并进而增加整个社会的交易成本。因此,《不动产登记暂行条例实施细则》放弃继承登记强制提供公证材料和生效法律文书,只不过是将继承登记申请人与登记机构、公证机构之间的矛盾转移为继承登记公信力问题。既保证继承登记的公信力,又使得继承登记申请负担合理化的法律难题依然存在。化解这个难题需要进一步剖析继承登记法律难题的原因并且寻找替代性的解决方案。
  二、继承登记法律难题的原因
  寻找现行法律制度下化解继承登记难题的方案,必须回顾和反思继承登记强制公证导致继承登记矛盾的深层次原因。这些原因主要包括两个方面:继承登记利害关系人权利义务合理配置欠缺和继承登记公证收费标准不合理。
  (一)继承登记利害关系人权利义务合理配置欠缺
  现行继承登记制度,对于法定继承人、受遗赠人和被继承人债权人来源的开放性考虑不够,缺少必要的法律机制来告之和敦促这些人主张权利或者配合进行继承登记。我国台湾地区的遗产清册呈报及法院据此发布公示催告的制度值得借鉴[6]。在现行继承法律制度及不动产遗产登记制度下,不仅可能忽视这些潜在的法定继承人和受遗赠人的权利,而且反过来又可能会加重继承登记申请人的通知和证明责任。申言之,欠缺在继承登记申请人与其他法定继承人、受遗赠人和被继承人的债权人之间合理配置权利义务。从社会现实来看,被继承人死亡以后,遗产清理、债务清偿、遗产分配往往并没有立即展开,有的实际上久拖不决。继承登记证明责任全部由继承登记申请人承担,是导致一部分不动产遗产迟迟无法进行继承登记的原因。{8}总体而言,合理配置继承登记利害关系人的权利义务,有利于形成遗产清理、分割的权利保障机制和加快不动产遗产登记的倒逼机制。
  对于遗产继承,我国台湾地区除了有遗产清册呈报及法律公示催告制度以外,还有督促继承利害关系人尽快完成不动产遗产登记的法律制度。台湾“土地法”第73条规定应由继承人申请变更土地所有权登记的,“得自继承开始之日起,六个月内为之。声请逾期者,每逾一个月得处应纳登记费额一倍之罚款。但最高不得超过二十倍。”第73-1条规定,继承人超过一年未办理继承登记的,“经该管直辖市或县市地政机关查明后,应即公告继承人于三个月内声请登记;逾期仍未声请者,得由地政机关予以列册管理”。列册管理超过15年,主管机关应将其拍卖,超过10年无继承人领取价款的,归“国有”。可见,为促进物权关系稳定和保证物的利用,合理分配当事人之间的权利义务促使继承利害关系人加快完成不动遗产分割和继承登记,是必要的。
  综合来看,继承登记制度应当建立具有督促性质的登记条件和程序,倒逼继承登记申请人和相关利害关系人解决本应该在继承过程中解决的不动产遗产信息及其权属问题,从而为最终妥善登记提供条件。
  (二)继承登记公证审查收费标准不合理
  在《不动产登记暂行条例实施细则》出台以前,社会对继承登记的抱怨很大程度上是由继承登记公证收费标准一刀切造成的。按照《联合通知》的规定,所有的继承登记申请如果没有人民法院的生效判决、裁定等作为依据,就必须取得相应的公证书,例如遗嘱公证书、继承权公证书、接受遗赠公证书。一刀切式的继承公证收费标准,虽然经过改进,但是仍然使得一些非常简单明了的继承登记申请需要支出不菲的公证费用[7]。如果不愿支付公证费,继承人就只有向法院起诉的途径,但是考虑到诉讼程序中花费的时间和费用成本,以及“打官司争遗产”的负面社会观感,当事人往往并不愿意诉讼解决。
  根据我国《公证法》,公证机构是按固定标准收费的自负盈亏的非营利机构。虽然公证机构的设置、公证员资格的取得都需要行政审批,但是公证机构却实际上享有根据风险和成本拒绝公证的权利。这就造成公证机构喜欢承接公证内容更简单、查证容易,从而公证成本较低而能够“赚取”更多收益的公证申请。对于情况复杂的继承公证,公证机构则很有可能将公证所需要的材料一味推给申请人提供,而自身则尽可能防范风险、节省成本,这必然导致申请人认为既要支付较高的公证费用,还需要完成诸多的工作。{9}如果继承公证的内容比较复杂,按照现有标准进行收费还不够或者刚好够支付公证成本,赔偿风险较高,公证机构可以《公证法》第31条第6项规定:“当事人提供的证明材料不充分或者拒绝补充证明材料的,公证机构不予办理公证。”{10}而台湾地区“公证法”第15条规定:“公证人非有正当理由,不得拒绝请求人之请求。公证人拒绝请求时,得以言词或书面为之。但请求人要求说明其理由者,应付与理由书。”显然,过去由于继承登记强制公证,大陆公证机构完全可以只做稳赚不赔的继承登记公证,而比较复杂或者公证成本超出收费的,就可予以拒绝而推向人民法院。这就使得公证服务与收费高低缺乏一致性,导致被迫接受继承登记公证的申请人怨声载道。{11}继承登记强制公证的废止,实际上是绕开了继承登记公证收费标准问题。公证作为继承登记过程中发挥实质性审查功能的重要环节,依然值得重视,改革和完善继承登记公证制度势在必行。
  继承登记申请材料实质性审查的费用标准应当遵循成本导向,以审查的复杂程度和审查支出的实际成本为依据。使继承登记申请人所付出的全部继承登记公证费用,与其所面临的继承登记复杂程度和权属证明难度相一致,即建立分档次的、动态调整的继承登记公证收费标准[8],杜绝将继承登记公证的不合理收费标准作为公证机构生存保障的作法。{12}同时,每一个县级行政区域至少应当有两家相互独立的、管辖权可以重合的公证机构,以形成适当的竞争。为了不盲目增加公证人员数量,可以直接将现在一家垄断的公证机构分拆为至少两家。而在公证机构的设置标准和运行机制方面,我国台湾地区的作法有一定借鉴价值[9]。但在合理的继承登记公证收费制度建立之前,有必要探索新的能够对继承登记实质性审查发挥替代性作用的法律机制。
  综上所述,在继承登记强制公证条件下,继承登记法律难题由继承登记申请人与利害人权利义务合理配置机制欠缺和继承公证收费标准不合理等问题相互交织而共同形成。在继承登记强制公证被废止,不动产登记采取形式审查模式的条件下,上述两个问题依然是造成继承登记审查法律难题的原因。化解继承登记法律难题需要从上述原因着手,即为已经废止的继承登记强制公证寻找替代法律机制——继承登记公示催告制度。{13}
  三、继承登记公示催告制度的设计
  针对继承登记法律难题,有学者指出:“目前需要建立更为合理、完善的不动产登记程序,保证登记机构更为高效、安全地办理登记。”{14}笔者认为,关键问题是在现行法律制度下建立继承登记实质性审查的替代机制,即建立继承登记公示催告制度。下面从继承登记公示催告程序的申请人、处理机构及启动、发布、异议处理、效力和影响等方面展开。
  (一)继承登记公示催告的申请人
  继承登记公示催告的申请人范围包括法定继承人、遗嘱继承人和受遗赠人。
  被继承人的任何法定继承人均可以提出继承登记公示催告申请。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第14条等的规定,法定继承人首先应当提供材料证明被继承人死亡的事实、自己的法定继承人身份,其次应当提供意欲登记的不动产遗产的信息[10],以及可能存在其他法定继承人、被继承人的债权人等利害关系人信息。如存在数个继承人的,应提供全部法定继承人的遗产分割协议。继承登记公示催告的申请人因为提供虚假材料而导致其他法定继承人、遗嘱继承人、受遗赠人和被继承人的债权人的利益受损的,应当根据其对造成的损害后果承担相应的法律责任。法定继承人作为继承登记公示催告的申请人时,不以实际占有不动产遗产为条件,不因为被继承人可能存在尚未清偿的债务,或者该不动产遗产设有抵押权,或者继承权诉讼时效已经经过而丧失申请资格。
  遗嘱继承人和受遗赠人作为继承登记公示催告的申请人时,应当首先提供符合法律规定要求的遗嘱或遗赠协议,其次应当提供受赠的不动产遗产的登记信息,提供公告的范围和自己知道的法定继承人、被继承人的债权人等利害关系人的信息。有关提供材料的真实性和申请的其他条件,与法定继承人提出继承登记公示催告申请的情况相同。
  继承登记公示催告的申请人应当按件缴纳申请材料审查费用和催告费用。申请材料审查费用应当按照《物权法》第22条规定按件收取。催告费用按照实际使用情况支出,包括公告材料费、公告载体费和公告劳务费。
  (二)继承登记公示催告的处理机构及启动审查
  显然,继承登记公示催告的处理机构应当具有对申请材料进行形式审查的能力,应当具有社会公信力、权威性和中立性。从上文分析来看,不动产登记机构、公证机构和人民法院都具备这方面的条件,都可以作为继承登记公示催告的处理机构。《不动产登记暂行条例》第7条规定:“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”,考虑到由单一机构处理继承登记公示催告程序更有利于集中人力和物力,提高工作的效率,因此笔者认为由不动产登记机构作为继承登记公示催告处理机构较为合适。
  根据《不动产登记暂行条例》第16条规定:“申请人应当提交下列材料,并对申请材料的真实性负责:(一)登记申请书;(二)申请人、代理人身份证明材料、授权委托书;(三)相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书;(四)不动产界址、空间界限、面积等材料;(五)与他人利害关系的说明材料;(六)法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。”为了论述需要,笔者将上述需要审查的事项根据继承登记的实际归类为以下几类:(a)被继承人死亡信息;(b)继承人身份及其与被继承人之间关系的信息;(c)被继承人的不动产信息;(d)是否存在其它继承人及联系方式的信息(是否存在遗产分割协议); (e)是否存在遗嘱或遗赠的信息;(f)是否存在被继承人的债权人及其联系方式的信息。
  根据《不动产登记暂行条例》第

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}陈爱华诉南京市江宁区住房和城乡建设局不履行房屋登记法定职责案〔Z〕.中华人民共和国最高人民法院公报,2014,(8): 40-42.
  {2}宫晓冰.中国公证制度的完善〔J〕.法学研究,2003,(5): 53-57.
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  {11}腾讯网评论频道.“今日话题”第2223期:桐乡公证处如何给领导发出80万年薪〔EB/OL〕.(2012-10-21)〔2015-09-01〕http://view.news.qq.com/zt2012/gz/index.htm.
  {12}张红光.继承公证之正当性分析——基于《公证法》第十一条之规定〔J〕.中国公证,2012,(8): 4-5.
  {13}倪小花.探析备案、公告运用于继承公证的制度设计〔EB/OL〕.(2015-04-08)〔2015-10-16〕http://www.hngz.gov.cn/chn201206151035376/article.jsp?articleId=19676794.
  {14}杨伟东.继承受遗赠强制公证的合法性和未来走向——以陈爱华诉南京市江宁区住房和城乡建设局不履行房屋登记法定职责案为分析基点〔J〕.法律适用,2015,(4): 102.
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