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【期刊名称】 《法律科学》
财政法治视角下的司法预算独立性改革
【作者】 李帅【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 司法
【中文关键词】 财政法治;司法预算;司法地方化;司法事权
【英文关键词】 Rule of fiscal law; Judicial budget; Judicial localized; Judicial power
【文章编码】 1674-5205(2017)01-0125-(009)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 125
【摘要】

由于我国目前的司法预算内嵌于政府预算中,使得政府掌握了法院的“钱袋子”,进而通过掌握司法财权影响了司法事权的行使,产生了司法地方化的弊端。司法预算的改革不仅要遵循司法运行之规律,也要符合现代财政法治理念。司法财权与司法事权应当相匹配,司法财权的支出具有自我扩张属性因而不宜粗暴地采用谦抑性原则加以限制,司法财权的保障主体应当有合理的设置。要构建符合现代财政法治理念与司法规律的司法预算体系,应当建立相对独立的司法预算使之外置于政府预算,防止行政权干预司法财权,设立涵盖司法预算与政府预算的公共预算概念,司法预算由中央、省级政府分别保障,同时司法经费支出应当向下倾斜,重点保障一线办案法院的财权支出。

【英文摘要】

Our country's judicial budget is embedded in the government budget, which makes the government master court's financial fund, and then affects the exercise of the judicial powers and results the disadvantages of judicial localized. Judicial budget reform is not only to follow judicial rules, but also should comply with the legal ideology of modern finance. The judicial finance right and justice should be matched, the financial expenditure has self-expanded feature and should not be restricted by self-control principle, and the subject who guarantee judicial budget should be designed properly. To establish the judicial budget system that meets the requirements of the modern financial concept and the judicial rules, our country should set up a relatively independent judicial budget, which is in the outside of government budget, to prevent executive power intervening judicial budget, build the concept of public budget which including judicial budget and government budget, judicial budget should be guaranteed by central and provincial revenue, and judicial spending should be tilted to basic level and guarantee the basic judicial expenditure.

【全文】法宝引证码CLI.A.1224896    
  目前我国司法改革与财政体制改革都在如火如荼地进行着,但法学界对司法预算的研究远远落后于司法实践,使财政法治的建设中缺失了重要的一环,无法对司法改革提供有效的预算法治支持。在此背景下,有必要从财政法治的视角,以司法财权与司法事权的匹配性为切入点,论证司法改革中司法预算的独立性及“央—地”二阶分层保障的司法预算模式。{1}
  一、司法预算独立性之证成
  所谓司法预算,是指司法机关在预算年度内的财政财务收支计划。司法的概念有广义和狭义之分:广义的司法是指“由专门国家司法机关根据法定职权和法定程序具体适用法律、处理案件的专门活动,包括法院审判活动、检察机关和侦查机关的职权活动、仲裁、调解、公证及律师制度等”; {2}2-3狭义之司法是指“人民法院通过审判活动解决法律纠纷的过程”。{3}欧美司法学者虽然很少在著作中明确界定司法的定义,但在论述司法过程时一般仅限于法院审判过程。{4}本文对于司法与司法预算的研究,采用狭义司法之概念。从目前的法律规定来看,我国并没有对司法预算进行专门的立法规制,严格来讲“司法预算”的表述目前仅仅是对预算的学理划分,现行预算法对其采用了内附型立法模式,使司法预算内置于政府预算中而存在。根据我国目前的财政管理规则,法院预算的收入主要包括法院行政事业性收费收入(诉讼费、培训费、资料工本费和住宿费以及其他缴入国库的法院行政事业性收费)、法院罚没收入、基层公检法司转移支付收入等;而法院的支出被列入国家安全支出项目中,主要科目包括行政运行、一般行政管理事务、机关服务、案件审判、案件执行、“两庭”建设、事业运行、年终结余及社会保险基金预算年终结余等。{5}40,64,65其中值得注意的是现实中法院经费的主要组成部分是政府的同级财政拨款,{6}这些拨款当然应当是法院的预算收入,但在当前的财政收支科目中却缺失了这一项。这主要是因为当前的财政管理规则是以政府为本位的,政府对法院的拨款是一种政府支出,自然不能在政府收支科目中以“法院收入”的形式重新算作“政府收入”。这样的预算科目设置显然与法院的司法主体资格无法啮合,也违背了宪法对司法机关与行政机关之间关系的界定。
  根据我国《宪法》之规定,我国各级政府与法院都是由同级人民代表大会选举产生的,二者之间没有相互隶属关系。政府中某一具体司局的财政收支当然属于政府预算的组成部分,但若将法院的收支也视为政府预算的一部分,无异于以默示的方式将法院视为了政府的组成机构,将司法机关视为了行政机关的内生机构,这显然与我国宪法规定相悖,也不符合现代国家的治理理念。人民法院由人民代表大会选举产生,对人民代表大会负责,因此司法预算由人大批准并受其监督是应有之义,但若受制于行政机关,则无异于由行政机关掌握了司法机关的“钱袋子”,容易形成司法地方化的结果。
  现代国家的预算理念早已不再仅仅是对公权力主体的财权管理,而是通过对公权力主体之财务活动的规范,使之在潜在的支出事项中进行选择,最终通过管理国家的财权实现对国家事权的管理。简言之,就是要通过管钱来管事,如果掌握了公权力主体的财权,也就可能进一步影响其事权。“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。”{7}369司法地方化的痼疾之所以广为诟病却又除之不去,最重要的原因之一就是法院的财权并不直接由人民代表大会所管理,而是中间隔着政府的管控。地方政府的财政收入可能直接影响当地司法预算的保障,因此政府会议文件中经常堂而皇之地要求法院为当地经济发展保驾护航。对于经济欠发达地区,在当地财政无法保障司法预算需求时,法院就更加依靠财政资金的转移支付,而个别政府擅自将对司法机关的转移支付资金以“统筹安排”的名义予以截留,或在法院收到转移支付资金之后减少当地政府对司法机关的财政经费支持,形成一种司法经费的挤出效应。这样一来,法院就不得不和政府部门“搞好关系”,许多地区的破产案件立案、行政诉讼案件立案都需要提前征求政府的意见,导致大量执行不能的案件无法向破产程序转化,大量行政纠纷无法进入司法解决途径,司法地方化就难以避免。{6}因此在现代财政法治理念下,司法预算必须保持相对独立,即要建立相对独立的司法预算模式。
  实际上,预算由政府部门统一编制、汇总并报人民代表大会(或议会)进行审查、批准几乎是现代财政民主国家的通例。由财政部门统一进行预算管理也可以发挥财政部门的专业优势,防止在司法部门中派生出新的财政机构造成司法人员的冗余。但财政部门管理国家预算时必须对政府预算与司法预算加以区分,保证司法预算的相对独立性,防止行政权干预司法权的运行。因此在财政法治的意义上讲,司法预算之独立应当包括以下几项应有之义:(1)司法预算应当相对独立于政府预算;(2)司法预算必须满足司法事权的需求;(3)司法预算受人民的监督,但不受行政权的非法干预。
  我国现行《预算法》对预算的定义过于狭隘。虽然2014年新修改的《预算法》与过去相比有了长足的进步,但缺漏之处也依旧存在,最明显的表现之一就是对预算的偏颇性界定。预算应当是对公权力进行财政财务活动进行限制的手段,其规范的主体对象应当是所有公权力部门,而现行《预算法》仅仅是将预算限定在“政府财政财务收支计划”上。这样如果将司法机关排除在预算管理体制之外,则违背了现代预算制度之全口径预算管理原则;若将《预算法》适用于司法机关之预算,则只能对“政府预算”做扩大化的解释,同时意味着“政府”的概念也被扩大化地解释为包括司法机关在内,如此则违背了现代国家权力划分的理念。司法预算的改革就在这两难的背反之中艰难前行。实际上这个问题并不难解决,只需借鉴美国等国家的经验,在政府预算、司法预算之上建立一个“公共预算”的上位概念,政府预算与司法预算相对独立,司法预算由司法机关单独编制,编制后的司法预算草案与政府预算一起由财政部门汇总生成公共预算交人大审批。
  以此为思路,司法预算在最初编制时是独立的,在公共预算的组成中也与政府预算相对独立,但在公共预算的生成过程中,行政机关也在发挥作用。如何保证在公共预算的汇总、生成过程中行政权力不干涉司法权,是保证司法预算独立性的前提和基础。对于这个问题,世界上许多国家都采取了明示或默示的方式对司法预算独立性予以保障,甚至将保障司法预算独立、防止行政权不当干预的理念写入了国家宪法中。例如萨尔瓦多宪法就明确规定,政府在汇总预算过程中不得对司法预算的内容进行改动,若确有改动必要的,必须征得最高审判机关的同意。{8}1677因此,保证司法预算独立,并不意味着完全排斥行政机关或财政部门的参与,而是应当将财政部门限定于“二传手”的角色,不能在公共预算的统合中给予行政部门对司法预算以“统筹安排”的权利。在这个意义上来说,确立司法预算独立性的过程,就是限制行政机关干预司法预算的过程。
  二、司法财权与司法事权匹配需求下司法经费的自我扩张性
  现代财税法的理念主要是针对政府预算或公共预算而展开的,对于具体的司法预算理论涉及较少,因此一些行政预算中的预算原则并不一定都适用于司法预算。例如预算法中的平衡原则对于司法预算与行政预算的要求就有不同,平衡原则包含量入为出与量出为入两个层面,对于行政预算而言,预算平衡是指“量入为出,收支平衡”,而对于司法预算而言,预算平衡是指“量出为入,支收平衡”,量入为出侧重于对行政权的限制,而量出为入侧重于对司法事权的保障。因为司法机关本身并没有征税权,相对而言司法收入单一,主要包括诉讼费、执行费、罚没收入等,如果要求司法预算满足收入与支出的平衡,无疑会造成司法经费的供给不足,因此司法预算应当实行收支两条线。但财政法中另一条重要的原则应当在司法预算中予以体现,即司法财权应当与司法事权相匹配。财权与事权相匹配,要求预算主体既不能财权大于事权而导致财政资金的闲暇与浪费,也不能因钱少事繁而导致效率低下或公共服务的供给不足。一般意义上的“事权”一词包括二种含义:一是军事指挥上的种种妥善处置;二是职权,权力。财政法学意义上的事权不包括军事处置的含义,但又不囿于职权、权力的范围。《辞海》中并没有收录“事权”一词,与“事权”之事相对应的解释是“从事,治事”。{9}1723根据《春秋左传词典》所载,“事”一字与事权相关的含义包括两种,一是工作、事务,二是职位、官爵。在这种理解下可以将司法事权的概念界定为人民法院为解决法律纠纷所开展的审判、执行事务以及为保障这些职权而应当进行的日常管理与人员配置。因此,司法事权应当分为审判权、执行权及人事职务保障权三类。
  从预算支出(或曰经费保障)的特性上来看,司法经费与政府经费对预算保障的要求是不同的。政府预算应当保持支出的克制,根据现代财税法理论,政府可以视作一个为公共利益而成立的信托组织,人民是这个组织的委托人和受益人。一方面政府应当为了人民的利益开展活动、组织公共收入,另一方面人民将财产权的一部分以税收等形式让渡给政府,而让渡财产的契约就是财政税收等法律规范。{10}但是政府一旦形成,就有功利主义的倾向。任何掌握权力的人具有一种滥用权力的倾向,这是一个尖锐而又重要的真理。{11}76-78政府本身会倾向于扩张自己的事权,这将造成行政官员的冗余、行政效率的低下以及腐败的滋生,而为了满足事权的需求政府也会形成对财权的过分需求,使人民的财税负担加重。因此政府预算视域下的财税制度应当具有谦抑性,应当保持对私人财产权的敬畏并尽可能地减少人民的财政负担,遏制国家征税的冲动,{12}使政府既有相对充足的资金完成对社会运行的调整与控制,又不会因事权膨胀而引发对人民财产权的过度侵夺。通过“量入为出,收支平衡”的要求,可以限制政府的恣意。也就是说,对政府而言,应当尽量保持对行政资金支出的克制,在满足社会公共产品或服务的供应之前提下,尽可能地减少政府经费的支出。
  而司法经费则相反,合理的司法经费支出不应当以谦抑性的原则加以约束。司法活动有着自己特殊的价值追求,它以正义作为最高的价值准则,虽然这并不意味着司法活动并不追求经济效率,但在正义与经济效率发生价值冲突需要进行价值排序的时候,“成本——收益”之经济考量就永远应当作为居次目标。公平、正义的司法活动必须有充足的司法经费作为后盾。在传统司法理论中,学者一般将冤假错案的产生归因于刑讯逼供、非法证据排除原则的缺失、重口供轻证据、疑罪从无原则未得到落实等原因,{13}而极少有国内学者关注到司法经费的充足程度对冤假错案的影响。由于司法预算并不是我国财政税收制度及司法制度等领域中的研究热点,相关的研究成果非常少,这既不利于我国财政法制的完善,也不利于司法改革的进程。在这一领域,美国学者已经展开过长期、系统的研究,并得出了司法经费充足程度与司法公正之间存在正相关关系的结论。经过对5826起死刑案件的系统分析和研究,美国学者得出,当司法经费从最低保障水平上升到联邦平均水平时,死刑案件上诉的误判率会下降六成。{14}也就是说,司法经费越充足,司法裁判的结果越公正,反之,司法经费的不足可能会人为地招致冤假错案的发生。过去由于我国个别地区办案经费的捉襟见肘,个别办案机关会从涉案资金中抽成一部分,虽然这是为了缓解办案经费的短缺而不得已为之,但后果却极其严重,办案机关由于先行处置了涉案财物,会阻碍司法机关作出无罪判决,甚至在经济利益的驱动下为了获取更多经费而在主观上更倾向于作出有罪结论。{15}通过“量出为入,支收平衡”的司法预算平衡要求,可以防止司法机关的懈怠,最大限度地实现公平正义的司法追求。我国的司法改革正处于关键阶段,而司法改革的目标,就是要实现习近平总书记提出的“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”,{16}这就意味着司法经费要进一步加大投入,使司法财权与司法事权相匹配,使公正审判有更坚实的物质基础。
  除了审判工作之外,人民法院的司法事权还包括另一重要的组成部分,即执行权。执行难是困扰我国司法实务界的一大难题,许多执行案件由于被执行人无财产可供执行,只能以“终结本次执行”的方式在司法统计中结案,一旦发现新的财产线索便可恢复执行,这样同一个执行案件就可能在“执行——终本——恢复执行”的循环中浪费大量的司法资源。{17}执行人员在进行执行财产查控时,会产生诸多费用,对于一些基层法院的小标的额案件来说,法院的办案经费甚至会超过案件的标的额或到位金额。但在执行案件中不能简单地用经济学中的成本—收益分析法来判定执行结果,不能认为当执行费用超过到位标的甚至是总标的额时执行工作就是不成功的。生效裁判文书的执行背后代表的是正义的实现,而实现正义是难以简单地用经济成本来衡量的,所以执行工作的推进也必须要有充足的司法经费加以支持。过去个别法院在执行工作中,执行人员会非法地向申请执行人索要“送达费”等执行经费,使执行部门成为了法院贪腐的高发区,这除了是缘于个别司法工作人员利用职务之便以逐利的原因之外,也影射出执行工作司法经费保障不力的情况。当前仍有个别地方法院以“节约纳税人的钱”、“勤俭节约”等良好的出发点而用谦抑性的要求规范法院经费支出,却产生了矫枉过正的结果。例如山东某基层法院对业务庭室不加区别地限制执行庭的每月打印纸用量,使之与审管办、审判庭同等,导致每月用于打印执行通知书的用纸都不足,这无疑对执行权的行使产生了负效应。
  对于司法工作人员的人事职务保障,又可以细化为司法工作的日常管理、司法人员工资保障等等。目前司法经费中已经包括对司法工作的日常管理性经费,但不包括司法工作人员的工资,司法人员工资由政府财政部门按照公务员工资发放流程统一发放。在许多学者看来,法官工资到底由谁发放是一个无足轻重的问题,但实际上这一问题却有讨论的必要。首先,由政府财政机关发放法官工资,是阻碍法官高薪化改革的一大阻力。法官高薪已是世界上多数国家的通例,除了行业门槛高、工作压力大之外,法官工作还担负着社会正义的守护者之责。美国联邦最高法院的法官工资与副总统相当;英国大法官的工资高于首相;德国采取司法补助费的方式使法官的薪金略高于相应级别的文官,并且法官退休后享受全薪待遇。{8}59而我国法官工资被列入政府预算后,却只能以行政级别衡量法官的薪酬。根据司法规律,基层法院法官的工作量最大,承担了社会生活中大部分纠纷的审判执行工作,但基层一线办案法官的行政级别是最低的,一般仅为科员级或副科级,相应的其工资待遇也是最低的。单纯的提倡奉献精神难以完全弥补经济待遇上的薄弱,许多一线办案法官不堪压力纷纷出走,法院人才流失严重,在许多地方甚至出现了“一人庭”甚至“无人庭”的现象。{18}但在行政管理中人们仍然习惯于将法官看做是与行政机关公务员同等的“种类物”,而非“特定物”,每当提及提升法官待遇时,总会遇到相当大的阻力,最大的理由就是同样是吃政府财政饭的公务员,法官凭什么搞特殊化?财政部门在提升法官薪酬问题上也面临着其他政府部门的抱怨和压力,很难做到一碗水端平,最终使得法官待遇的提升困难重重。其次,我国员额制改革后法官缴纳保险金的增多冲减了法官薪金的上升幅度,加之法官涨薪后陆续的法警涨薪、其他公务员涨薪,使法官待遇的相对提升幅度非常小,甚至有些地区的法官涨薪后实际收入仍然不如同级别司法警察,使得涨薪幅度不足以弥补员额制带来的办案压力激增。再次,由地方政府保障地方法院人员工资的情况下,个别经济落后地区法官的工资难以得到保障。法官身处公务员序列之中,在世人眼中这是旱涝保收的铁饭碗,但在当前的司法实践中,并不是所有地区的法官工资都能足额发放。在经济落后地区,以及因地方政府债务问题而导致财政赤字的地区,政府也会对公务员的工资打白条。例如每月只发放工资的一定比例,剩余部分待该公务员离职、退休或调离本地区时再一次性予以补发,此时法官的职业待遇就更无从保障。要改变这种困境,就必须有保障法官职业的财权,法官工资应当由司法预算予以单独保障,不再由财政部门发放,具体法官工资标准由法院在司法预算中作出草案并由人民代表大会审查批准。
  司法财权必须与司法事权相匹配,其含义是司法经费必须保障司法两大事权——审判权与执行权的正常行使,并需要为司法事权的行使提供必要的事务管理、人员培训等基础性支出。由于审判结果的正义性与司法经费的充足性程度呈正相关关系,且执行权的运行本身就需要大量的经费支持,因此司法事权对司法经费的需求是具有扩张效果的。这种扩张效果不应当受到财税法谦抑性的限制,国家应当尽力保障司法经费的扩张性需求,以确保司法正义的最大化及执行到位率的最大化。这也意味着司法机关本身的财政收入无法满足司法经费的需求,为了使司法财权与司法事权相匹配,国家必须通过公共财政系统弥补司法经费的缺口,最终形成司法预算的“收支两条线”。简言之,公平正义的司法裁执工作是国家必须为人民提供的一种公共服务,虽然这种服务本身会收取一定的诉讼、执行费用进而形成一定的财政收入,但在这种收入不足以与司法事权相匹配的情况下(这也是司法财权与司法事权之间关系的常态),国家就必须对其提供额外的资金支持。
  三、司法权地方化与中央化之争下的司法财权保障主体
  近年来司法权地方化的幽灵一直萦绕在司法改革的进路上挥之不去,成为了司改路径上的噩梦。由于司法经费受地方政府控制,地方党政领导的人情案、关系案屡禁不止,虽然最高人民法院出台了领导干部过问案件登记制等措施,仍难以根除这一弊病,个别基层法院领导在会议讲话时甚至公开要求法官审判要考虑当地企业的经济利益,否则“地方经济滑坡了,谁来给法官开工资?”{19}有些涉及当地利税大户为被告的案件之立案,法院还要征求当地政府领导的意见,使法院沦为“地方保护主义的工具”。{20}1042002年时任最高人民法院院长肖扬大法官将司法地方化列为司法体制弊端之首,认为司法权地方化已经严重地影响了国家司法统一与司法尊严。{21}可见,司法地方化已经成为学界与司法实务界公认的痼疾。
  针对司法权地方化的弊端,许多学者也开出了自己的药方,其中较有针对性的方案就是司法权国家化改革思路。司法权国家化的理论之提出是为了应对司法地方化的倾向,其本意是通过将司法权认定为与“地方权”相对应的“国家权”。例如王利明教授认为司法权是从主权中派生出来的一种国家权力。{22}8刘作翔教授亦认为司法权源自国家权力,人民是国家的主人,人民通过人民代表大会制度产生行政机关、审判机关、检察机关,因此司法权属于国家和人民。{23}“惟独司法权是不能转让的,是不能授予其他主体行使的,因而不能有‘地方司法’”。为防止地方司法,“必须遏制这种司法权地方化的倾向,切断司法机关与地方利益的联系,加强司法权的中央属性”。{24}因此司法权国家化实际上亦可以看做是“司法权中央化”。{25}
  司法权是国家事

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【注释】                                                                                                     
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