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【期刊名称】 《法律科学》
度量衡的制度塑造力
【副标题】 以历史中国的经验为例【作者】 朱苏力
【作者单位】 北京大学法学院【分类】 经济法
【中文关键词】 度量衡;农耕大国;税赋制;政治治理
【英文关键词】 Measurements; Farming country; Taxation; Political governance
【文章编码】 1674-5205(2017)01-0026-(014)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 26
【摘要】

就保证农耕中国实物税收的适度和公平而言,度量衡,尤其是量和衡,先后扮演了极为重要的角色;在经济制度上,先后形成了以“度”为税收手段的井田制,以及秦之后以量、衡为核心手段的赋税制。为保证全国统一合理税收以及政治治理而建立的中央集权官僚制,必须有俸禄、监察、考课等制度的保证或辅助,同样需要度量衡的技术支持。度量衡还是统一金属钱币的前提和标准。度量衡的制度塑造力影响深远和广泛,这进一步体现在“百代皆行秦政法”,以及对游牧民族入主中原后所建制度的文明融合性重塑。

【英文摘要】

Measurements of length(area),weight, and volume successively played essential role in tax paid in kind in traditional agricultural China proportionately and equitably. An efficient centralized bureaucracy prerequisites systems of salary, supervision and evaluation of government officials, which must have the technical supports of a unified measurements of length, weight and volume. Unification of measurements is also Indispensable for minting and issuing of standard coins in a geographically large country where minting was scattered. Accordingly, the unification of measurements is a key to the constitution of ancient agricultural China.

【全文】法宝引证码CLI.A.1224885    
  一、问题的界定
  统一度量衡和统一货币是公认的秦统一后采取的重大经济措施,对历史中国的构成(constitution),特别是“从头收拾旧山河(reconstitution)”意义深远。只是现代学人总是更看重货币,对度量衡往往一笔带过[1]。
  与今人形成强烈反差的是历史的行动者。无论在秦统一之前还是之后,度量衡都是秦的核心政治举措。统一量衡度是商鞅二次变法时最重要的措施之一:不仅改西周的百步为亩240步为亩,{1}272他更是督造了一批制作精良准确的标准量衡器,包括传世至今的商鞅铜方升;{2}165-166而秦“初行钱”却是在商鞅车裂后两年[2]。秦始皇在统一六国当年即颁令“一法度、衡石、丈尺”,与建郡县、书同文等一道成为他的首批决策[3];铸造并发行钱币(“复行钱”)则是在秦始皇突然去世那年。{3}758这是依时序记载的秦国当年最后一件大事,因此是在秦始皇身后,即便相关的谋划决策可能始于其身前。
  为什么对这两件事的相对重要性判断如此不同?难道商鞅或秦始皇,没学过经济学或金融学或财政学,不理解货币在国家经济政治社会生活中的意义?而且,同样身处秦国,面对相近的战国天下大势,相距仅100年上下,两位伟大政治家在同一问题上判断同时失误?会不会是(而本文试图论证,很可能是)英雄所见略同。
  重视货币的统一更可能是当今市场经济社会中塑造的现代人的立场和视角的产物。“钱不是万能的”,但这句话的侧重却是“没有钱万万不能”。美元作为世界货币,欧元区的实践包括“折腾”,{4}都趋于强化凸显货币。度量衡则不显山不显水,潜入今人的日常生活,背景化进一步弱化了人们对它的关注和理解。在现代社会这一特定时空的视角下,度量衡与货币的相对意义很容易被固化为无语境的“本质”意义,遮蔽甚或就是压制了今人本可能理解的两者的相对意义及其他重要社会功能。
  社会日常生活经验趋于印证这两者的相对重要性。哪怕是盖间像样的房子,缝件像样的衣服,或当食物紧缺时分配食物,都离不开度量衡。春秋战国时期各国的军备,无论战车、刀枪还是羽箭,若无度量衡,则不可想象。{5}122-4,127,129,132-4货币当然也重要,甚至可能今天或未来日益显要,但从发生学上看,也一定是度量衡在先。“投桃报李”、“抱布贸丝”从来都有,{6}107,567无需货币。但易货贸易也少不了度量,无论是“百里奚,五羊皮”,还是“自行束脩以上,吾未尝无诲焉”。{3}186{7}67
  这只是推论。本文则以历史中国的相关经验材料为根据,主要从理论层面分析和论证度量衡,相对于货币,对于历史中国更为重大的基础性和构成性(constitutional)制度意义,且更多经由政治渠道,而非市场渠道。以下四节,首先以从井田制到赋税制的变革为例,展示度量衡对于历史中国经济制度的塑造;然后,以度量衡保证的俸禄制和监察问责制如何塑造历史中国的政治治理,从封建制到中央集权制的变革;再次,分析论证作为秦汉时期金属货币统一之前提的度量衡;以及最后概括论述度量衡对历史中国政治治理模式的塑造,展示其对于历史中国的深远的宪制(constitutional)意义。
  在转向正文之前,我先简单界定一下度量衡,并指明其特点和寓意。度量衡指的是人们日常生活中用来测度长度、容积和重量的物体(如尺、斗、秤)。这源自人们日常生活测度各种量的需求。早期的度量标准取自人体部位或是日常具体物[4],粗略,但只要够用就行。出于需要和便利,度量衡三者,人们在日常生活中常常转借使用,自古至今一直如此[5]。早期人类都是在小群体中使用各自的度量衡,当不同群体相遇,度量衡冲突,才引发了度量衡“统一”问题。但这个世界上并不存在必须符合的,或人们最终会自动聚合的,作为“真理”的那个度量衡。任何度量衡标准的确定都是专断的,是便利人类社会活动的常规。度量衡统一因此是强权即真或人多势众的决断和过程。也因此,度量衡在分类上可以说是一种技术科学,{2}6又与社会经济生活紧密相关,但作为公器,它是任何政治体构成的基础性制度之一。其实践重要性随着人类群体扩大和组织程度提高而增加,即便人们往往不察觉其重要甚至其存在。与语言一样,度量衡从定义上就一定是群体的,不可能私有[6];统一其实是度量衡的应有之义。也因此,若非特指一个政治决策和行动,本文通常不再冗称统一度量衡或度量衡统一,而只称度量衡。
  二、从井田制到赋税制
  农业是历史中国文明的起点和基础。齐家治国平天下,历代王朝也一直以小农经济为基础。但要以此为基础建立起码的政治统治,提供某些最基础的公共物品,至关重要的条件之一就是统治者必须有手段和能力从其治理区域内农民那里获得一定量的财政资源[7]。但与工商业社会不同,在农业社会统治者基本无法征收商品税,一种最终实际由商品消费者支付的间接税,只能从农民那里征收各种直接税。
  对农民征收的各种形式的直接税,无论是西周诸侯对天子(或卿对诸侯)缴纳的“贡”,还是秦汉之后普遍实行的“田赋”,实际征收的都是农民生产的实物,主要是粮食、丝麻,也有兽皮、茶叶等各地土特产。{8}43-44,49明朝“一条鞭法”之后,各种赋税劳役理论上一律以银两计,但由于位于北方的中央政府和军队消费需要,在山东、河南、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南等省征收的还是实物,即漕粮。{8}323-324甚至早期的工商税收,实际收取的有相当部分也都是各类实物。{8}46
  正因为农业中国以及由此决定的实物税收的特点,令度量衡在税收中扮演了至为关键的角色,成为塑造国家农业土地和经济制度的核心变量或前提条件之一。
  所谓关键,并不是说,统治者借此才能获得赋税,而在于有了度量衡,税收才可能公平和有效,并因此更可能也更容易获取赋税。这不是否认国家以垄断性拥有的强制力为后盾。统治者不能总是光膀子上阵,必须尽可能争取被统治者某种程度的认可和接受,这才算统治,而不是强迫,也才可持续;偶尔行使暴力,也才更有威慑力。
  国家税收起码要注意两点:一是税收必须适度。不能竭泽而渔,杀鸡取卵,不但要让农民能活下去,而且一定要能激发他们的生产积极性。比例制或分成制都是可行的。二是税收要公道。公道是个社会标准,源自人生来就有的攀比或嫉妒心,{9}{10}464-474高大上的说法是“人生来平等”。但西周疆域辽阔,各地地理气候水利等自然条件差别很大,加之各地无法预测的自然灾害,全国税收统一不合理,也没有必要,因为民众各自属于各自血缘群体或本地村庄,以及各自社会阶层,他们只会同邻人攀比,不会同遥远的地方攀比。作为政治实践问题,如孔子所言,就只是“有国有家者”,才会“不患寡而患不均”——这里的“国”是诸侯“国”,“家”则是大夫的“家”。就税收而言,这个问题是,如何让相互知情的邻居亲属之间,有时也包括部分相邻的村庄之间都相信并接受税收公平合理,既无歧视,也不专横。这就要有相对精确的度量衡来保证。
  甚至税收问题也得靠后,与度量衡关系更大的麻烦首先是可耕地在潜在纳税人中的分配。如果土地占有严重不均,会引发一系列问题:(一)无论人多地少或地少人多,生产要素的配置都不效率;(二)贫富严重不均,无地者或少地者对地主就会有更多人身依赖;以及(三)若失地农民大量流动更会引发重大社会问题。因此,在历史中国,在唐朝实行两税法之前,无论在人寡地广的西周,还是在人口大量死亡和流失的改朝换代后,一项基础性工作就是统一并公道地分配土地。这就需要用度来确认土地产权,定分止争,激励生产。
  换言之,虽没有分配正义这个词,但在古代中国,这个有关政治统治的合法性和正当性的麻烦并不因此就消失了。而要能有效回应这个问题,重要的不是“天下大同”的道德意愿或政治愿景,而是便利可行的度量衡。从这一视角切入,就可能重新理解西周初年的井田制,以及后来各诸侯国的土地制度变迁。
  让我展开这其中的理论逻辑。假定古人的井田描述大致为真,即当时在王畿或在诸侯国内,每900亩地构成一“囲”,八户人家各耕种周边的100亩,并合作耕种位于中央的100亩公田用作纳税[8],那么,对如此这般分配和利用土地的一个合理解说就是,在当时度量衡条件下,从各方面看,这都接近是最佳选项。其要害是用当时人人都能,因此是最容易获得的最简单直观的计量技术——“度”——避免和解决了一系列经济、政治、社会和税收上的麻烦。
  “六尺为步,步百为亩”,{11}1119以此来分配土地,并能经得起每个人的验证,这就首先可以保证各血缘群体中的每户人家占有基本均等的土地。土地毗邻还保证了各家耕作的土地肥沃程度和灌溉条件不会有重大差别。即便没有——我很怀疑——八户人家土地轮耕制,{11}1120{12}360这也足以确保每户的初始位置非常近似,机会均等,因此不会输在起跑线上。鉴于每“囲”有1/9的公田由各家共同耕作,即便没有,或没有统一标准的,量衡器(从理论上看,只有在手工制造业和金属冶炼发展起来后,才可能造出并在广大区域内广泛使用统一标准的量衡器)也大大便利了传说中的无论是“九一”或“什一”税的实践,可以“公田籍而不税”。{13}118,119{14}333从计量学上看,这种实践巧妙用“度”(长短)这种人类最容易也最早获得的计量,替代了在人类早期几乎无法获得的计量——“量”(容积)或“衡”(重量)。从政治上看,井田制用“度”成功解决了西周有关土地税收的公平和效率问题。
  公平的土地分配和纳税,不但消除了相邻人家的猜忌,也令以此分配土地的诸侯、卿大夫,除了“大宗”的血缘身份等级权威外,额外获得一份基于公正的政治性权威,副产品就是西周从血缘群体(家)到政治共同体(国)的发展、演化或转型。这种分配制度也激励了生产。每户都只有100亩地,谁家投入劳动力更多,收成更好,获益就更多。但每户也就100亩地,不许买卖,{14}397无论各户努力如何,也不可能导致贫富悬殊。所有这些,从理论上看,都会趋于增强农耕血缘群体的共同体感。由此就可以理解,尽管显然已不合时宜,孟子仍坚持“建步立亩,正其经界”的井田制是政治治理的根本,是“仁政”(他的理想社会)的起点。理由,他说的很清楚:井田制既可以防止各家各户税收上的“谷禄不平”,也可以防止“暴君汙吏”横征暴敛[9]。
  但从宏观和长期来看,井田制注定无法成为广泛和持久推行的制度。
  首先,平分土地不是一个促成相关生产要素最有效配置的制度。各户的劳动力数量、劳动技能以及勤劳程度都会有差别,从理论上看,许多人家会出现劳动力相对过剩或土地相对过剩[10]。这是后代一定会出现土地买卖,许多朝代无法限制土地兼并的社会现实根据。这也可以解释到了铁犁牛耕日益普遍的战国时,魏国李悝为什么会以“尽地力之教”为其变法的核心主张之一。{11}1124
  井田制也无法应对人类繁衍带来的人口和家庭增加。若持续坚持平等授田的井田制,就一定要有充分的井田储备,或是得不断折腾,把新增的家庭迁居到原先保留的或新开发的井田上。若实行土地轮换耕作,这就太不务实了。它既不能带来井田制允诺的社区感——“死徙无出乡,乡田同井,出入相友,守望相助,疾病相扶持,则百姓亲睦”,{13}119也无法激励耕作者自觉加大投入,无论是增加设施服务、平整土地或兴修水利等,全然有悖“有恒产者有恒心”的初衷。{13}117
  但问题在于这种井田制只适用于黄河中下游或关中等平原地区。后世朱熹就曾尖锐指出:从地理条件上看,天下能实施井田制的地方太少了;如果西安位于山谷之间,洛阳一代河流众多,又怎么实行井田制?{15}2928-2929当年西周初年分封诸侯时,甚或平王东迁时,周的“天下”还不广阔,主要集中在中原和关中,人口也不多,这一井田制的麻烦不显著。周天子还可以综合考虑各地自然地理情况以及井田制的要求来分封诸侯[11]。但严格实行井田也一定很难。先前商代甲骨文中的“田”在不同地方就分别写作“囲”“圈”、“田”、“重”、“圈”,甚至写成非常不规则的“區”、“函”或“幽”[12]。如果这些甲骨文字的解读为真,那么这就表明,利益权衡会促使甚至迫使人们打破自己定的规矩,会根据各地地形地貌对井田的格局做出某种调整,甚至完全背离井田的规划。另一证据是,战国时期魏国各地每户耕地是100亩,但鄴地因“田恶”(灌溉不利),每户耕作的土地就定为200亩[13]。由此可以大致推断,井田制追求的一定不是八户一囲的数量齐整或土地划分的视觉方正,而只是一种大家都能看见甚至可以验证的土地分配公正,以及在此基础上的税收公平和便利。
  这就意味着,只要相关条件改变了,井田制就行不通了。首先,人口增多,即便在中原地区,可井田化的大片平整土地也会日益稀少,直至枯竭[14]。传说中三年一轮换的井田制就不可行了——公元前645年大致位于中原地区的晋国实行“爰田”,就放弃了土地的定期调整[15]。在远离中原的如秦、楚等国,则可以猜想,从一开始就无法全面实行井田制。秦疆域广阔,有一块不错的关中平原,但据称能种庄稼的田还不到秦疆域的1/5,井田不足百万亩,理论上这只能供1万户人家耕作,因此必然是人地很不相称。{16}117但活人不会让制度憋死;没有井田,普通人会找,也能找到其他活路。除经商、从事手工业外,发展农耕技术,用牛耕铁器取代人力耒耜的“耦耕”,{17}97,103兴修水利增加灌溉等,都是活路。{17}104-116各诸侯国则激励农民在既有土地上加大投入增加产出(“尽地力之教”),或开垦那些无法井田化的荒地。这就注定了井田制,以及与之相随的九一税或与之近似的什一税,一定会退出历史舞台。
  学界一般认为公元前594年鲁国的“初税亩”是最早的替代。但鲁国位于黄河下游平原地带,“初税亩”也许仅意味着鲁国已无荒地开垦了,只能以税亩制激励农民在现有土地上增加投入和产出。有些诸侯国,本来就少有大片平整土地,就只能向荒山荒地进军了。铁器牛耕的广泛使用使开荒变得容易了——降低了成本,也增加了耕作如丘陵、山岗、沼泽、盐碱地甚至经营河流湖泊的产出,这一降一增,令更多土地从从无利可图变成了有利可图,无论是对于农民还是——潜在地——对于各诸侯国。公元前548年,楚国的蒍掩,除在肥沃土地划定井田外(“井衍沃”),就正式登记了这类无法井田化却有经济收益的地段。{18}1107现在的问题是,在这些地界,如何征税?井田制曾大量借助的“度”显然不合用了。
  新的税收尝试早已启动。在境内地形更复杂的齐国,管仲当政时(约前680年)开始“相地而衰征”; {19}227{20}107在有不少荒山可供开垦的楚、秦,先后采取了按农业产量征税的“量入修赋”(前548年){18}1107和“初租禾”(前408年)。{3}708这一调整方向正确。只是若无客观统一简便的标准量器或衡器,无论“相地”还是“衰征”,无论“量入”还是“修赋”,就一定更多主观裁量。即便征税者无私且力求公正,也很难令纳税人信服,更何况一定会有官吏于其中上下其手,中饱私囊,{21}329直至“苛政猛于虎”。{14}310必须有全新的税收计量手段和标准器物来提供看得见的公平:或精确测度不规则的新垦土地,按土地面积征税(“税亩”),或是更多转向用统一且精确的标准量器和衡器按各家粮食收成来征税(“租禾”)。尽管后世基本是用量衡器按标准赋税单位——“户”或“丁”——来征收。税收的合理和公正关系到农民开荒生产的积极性,也关系到农民的政治支持[16]。
  若上述分析逻辑上成立,就可以推断,在商鞅变法中,学人强调很多的“开阡陌封疆”或许不是那么重要,因为突破井田的阡陌封疆早已是各国的实然,真正重要的或许是“而赋税平”(引者的着重号) (3)22 32上面的分析表明,自井田制开始之后,几乎各国的每次土地或赋税改革,都不只有关统治者的税入增加,还必须令百姓获益并认为公平。史家笔下商鞅二次变法的措施,与开阡陌封疆并列的是“平斗獉桶、权衡、丈尺”(着重号引者添加)[17],换言之,是量衡度而不是度量衡的统一。就因为若无量衡的统一,新垦土地就无法公平有效纳入秦国新的税收系统。后世出土的战国度量衡器中,只有一件东周尺,其余均为量衡(权)器;{2}156,第9章秦统一后,秦始皇诏书写的是“度量则(衡)”“皆明壹之”,但司马迁的描述始终是量衡度。从长城内外(包括今辽宁和吉林)等地出土的三种量器的相对数量看,都支持了司马迁的描述,进而支持了我的推断[18]。
  量衡度器统一的意义当然不止于土地税收,它们也为各地间的货物贸易提供了统一便利的测度标准,促进了经济贸易。对手工业、制造业等许多行当的标准化制作,对相关行业发展,对兵器制造以及军队建设同样影响重大和深远[19]。上面的分析也表明,社会需求与度量衡之间的关系其实是互动的,并非单向因果关系。尽管如此,至少从理论逻辑上看,相关出土文物也支持:在从西周到春秋战国时期的土地税收制度乃至整个经济制度的历史变革中,度量衡扮演了核心角色,且无可替代。感觉黑人都特别团结
  三、官僚制:俸禄与监察
  商鞅变法时,与“量衡度统一”相伴的,除了“开阡陌封疆而赋税平”外,还有“集小乡邑聚为县,置令、丞,凡三十一县”。{3}2232似乎历史担心留下的是孤证,于是,在统一度量衡之际,又留下秦皇“分天下以为三十六郡,郡置守、尉、监”的记录。{3}239这意味着,或至少提醒了我们,度量衡的制度构成和塑造力也许不止于土地税收财政制度,它会渗入国家体制、政府组织、人员构成直至政治决策方式。
  这一节论证的目的就为删去这个“或许”。主要从理论逻辑层面展示,伴以历史中国的经验证据。我集中关注以下问题:伴随着税收增加,(一)中央集权增强与国家财政的发生;(二)以俸禄支持的官僚制的发生;(三)有一利必有一弊,中央集权官僚制也引出了之前很少或至少不成系统的官员贪渎问题,为制度化回应贪渎问题,至少有一部分措施仍离不开度量衡。
  由于上一节提及的度量衡难题,西周从各方面看都不可能有,也确实没有,全国性税收,因此也就没有像模像样的国家财政,也无法为满足公共需求进行取得、使用、管理必要社会产品的活动。这就从财政上决定了西周的政治体制:“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”只是个有关主权的政治宣言,实际政治治理只能“封建”。周天子在王畿,诸侯则在各自“国”内,享有可视同“税”的田赋或劳役,也收获诸侯和卿大夫定期缴纳的某些“贡”。只是周天子以及各“国”在财政上各自独立。而且,至少在西周早期,没有严格公共财政与私人财政的区分[20],家与国也就难说有多大区别。如被后人视为最早的官员,典型如“宰”“膳夫”等,都是从王室服务人员演变而来的,也算有任命,却又是世袭的。{22}第7章{23}{24}73-74有学者甚至认为,即便春秋时期的诸侯国也不是纯粹的政治机构,而更像一个放大的家庭。{25}94
  度量衡的发展完善使统治者在技术手段上有可能,因此也会更渴望,在广阔区域内客观公平稳定有效的统一征税。税入增加,意味着统治者可调配的财政资源越多,政治治理能力也随之增强,包括向社会底层渗透增强,以及其控制和影响的疆域范围扩大。但有欲望,有新的制度想象力,甚至也有实现想象力的衡量器还不够,还必须有人,才可能建立一个统一的税收财政体制并令其运转起来,才可能有一个自上而下令行禁止的科层化治理体系,并最终以其成功有效的长期实践,淘汰旧政体,确定新制度的合法性和正当性。
  这就是宪制性质的变革。一方面要废除已实践数百年的分封和世卿世禄,另一方面则要汇集更多数量的政治精英,按照中央集权的新制度愿景以及相应的制度原则组织起来——“开府”。不但要建立各司其职责权明确分工协作的中央政府机构,还要向下长出“腿”来——有地方政府和官吏,才能保证国家税收,才能依据朝廷的统一法令行政和治理,整合各地离散的政治经济文化。不只是在核心区域确立中央集权的政治治理,对遥远的周边地区也要能施展强大政治和文明的影响力。而历史表明,战国之后,后世历代王朝,官吏的数量都比西周急剧增加[21]。有证据表明税收是中下层官员最核心的两项工作之一[22]。
  但要创造这个从上到下的官僚体系,按照统一的标准选拔并予以政治任命固然重要,{26}但“兵马未动粮草先行”,另一个制度前提是新建体制能否养活官僚并购得他们的忠诚、敬业且称职的服务。又一次,度量衡促成了并稳定支持了分封制下不存在的两项重要制度。一是俸禄制,这是对官员的报酬制度。
  如果将井田制视为封建制下周天子就诸侯和臣属(或诸侯对卿)履行政治义务给予的报酬,{27}28-30回头来看,这种报酬制度缺点非常显著。这种支付是一次性的,且几乎是预付的,因此缺乏持续且可调度的激励效果。以额外赏赐作为激励手段也太不可行。因为只有赏赐数额相对巨大,或受赏人相对贫穷,赏赐才构成激励,但无论天子或诸侯都不可能总是保有巨量且源源不断的财富。赏赐是个人性的,难免恣意和专断,因此也容易被嫉妒者误解甚至有意误解,从而引发更多人的不满。若为避免恣意专断,将赏赐制度化,就会变成信赖利益,加之人心不足,也缺乏激励效果。
  相比之下,俸禄制是更好的报酬支付方式。首先,如上节分析所示,度量衡从各方面都会激励农民生产,国家的税入增加,有了稳定的可持续财源,君主因此可以购买更多官吏从事包括税收在内的各种专门的政治治理工作。典型标识之一就是,战国时,秦、赵和魏等国开始分设,秦汉则继续了“治粟内史”和“少府”两个财政机构。前者的职责是征收土地租税,用于政府开支,支付官吏俸禄、军粮和军费;后者征收人头税、手工业和商业税,收入供王室和宗室使用。后世制度变迁,机构名称和职能都变化巨大,但公共财政部门在整个政府体制中的地位变得日益重要。相比之下,专门服务皇帝的机构,则逐渐不再作为朝廷(外朝或外廷)机构,其职能转由内府宦官掌管[23]。
  新体也完全改变了支付官吏报酬的方式:从一次性支付(分封制)转向持续分期支付,无论是年俸还是月俸或两者并用,也无论支付的是实物还是金钱或两者混合,每一次支付不仅是对官吏已履行的服务和忠诚的报酬,从功能上看,也具有告诫、重申和提醒的作用,强化着国家与官员之间的政治“合约”。特别是,在大一统的农耕中国,官员的技能往往成了一种别无它用的专用人力资本,{28}153-192{29}若因任何过错被罚俸、降职、免职或撤职时,失去或减少的俸禄以及其他附带收益对官员都构成强有力的惩罚激励[24],他可以不“摧眉折腰事权贵”,却很难不为五斗米折腰。
  只是要让俸禄制从愿景走向制度实践,就必须有统一的度量衡,将税收获得的实物财富(主要是粮食)以从管理学角度看效用最大化的系统方式分配给每个官吏。始于战国,一直持续到秦汉隋唐等朝,官吏的法定俸禄,尽管有时也发钱,但标准定制是预先确定和统一的一定数量(石)的粮食计。即便唐中期后,随着社会钱币银两流通的增加,俸禄部分甚或主要支付钱或银两,也常常还是不得不支付实物或以实物折抵[25]。量衡制度保证了对每位官员的每次支付恒定准确。只有在支付粮食显然无效率之际,才采取了如封爵或授田等部分替代和补充性的支付[26]。
  量衡也支持和保证了官职的法定俸禄与其在朝廷中的等级、制度角色和贡献大致对应。由此构成一个透明的总体上公平合理的体系,一个限制了皇权以及皇帝用公共财政恣意任性的制度。{2}192{30}23,27-28此外,一旦运作起来,这个系统本身也会产生额外激励,借助了人性中的自我优越感。置身这个俸禄体制,除非临近退休或位极人臣外,从理论上看,任何官吏都可能因自身等级高于他人、同侪的持续竞争以及有更高等级的目标召唤而继续努力。
  需要度量衡介入予以支持的另一重要制度实践是监察考课制。这回应的是:如何定期系统考察大量官吏的工作绩效,特别是那些可量化的工作业绩,如税收等,以及有效遏制和防范中央集权官僚制下可能甚至必然更多出现的贪渎。
  在分封制下,由于税收有限,无论天子还是诸侯都没有财力购买大量官吏管理公共性事务,只有一些管家家臣类人物管理自家地界内的事。尽管从理论上看,这类人物也会侵占其主人——天子或诸侯——的财富,但实际可能性会很低,因为关系距离、世官制等,也因为家臣就在天子或诸侯的眼皮子下,是实物税收等因素。甚至,由于没有公共财政,这种侵占也只是对天子或诸侯个人的“不忠”。
  科层化的中央集权官僚制则一定会引发系统性的贪渎问题。无论是税收、转运、分配、支付或使用,从中央到地方各级官吏依照自身职责

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}〔清〕孙楷.秦会要订补〔M〕.徐复,订补.北京:中华书局,1959.

{2}丘光明,邱隆,杨平.中国科学技术史(度量衡卷)〔M〕.北京:科学出版社,2001.

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法小宝

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