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【期刊名称】 《上海政法学院学报》
论国家跨境环境损害的防治义务
【作者】 刘恩媛【作者单位】 上海政法学院
【分类】 环境法学
【中文关键词】 跨境环境损害;预防原则;不损害外国环境;协商治理
【文章编码】 1674-9502(2015)04-031-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 4
【页码】 31
【摘要】

防治跨境损害,是国家根据国际法所承担的义务,还是道义上的责任?本文主张防治义务是国家根据国际法所应承担的义务。本文从4个方面来论证防治义务是国家的法定义务:第1部分阐述了关于国际防治义务的相关理论;第2部分分析了国家根据国际条约所承担的具体防治义务;第3部分分析了国家在习惯法上所承担的具体防治义务;第4部分提出区域合作是实现国际环境合作、履行国家防治义务的有效途径。

【全文】法宝引证码CLI.A.1205567    
  
  全球环境是一个生态系统,任何国家或地区内发生的损害行为都有可能带来全球性的环境影响。事后补救和赔偿措施不能遏制环境进一步恶化,采取措施防止损害发生才是保护环境最理想的方法。从国际环境法产生时起,国际社会就已经认识到环境损害防治措施的重要性,许多国际法文件都对国家防治义务作出规定,如1989年《巴塞尔公约》规定了事先通知和磋商的义务;《里约宣言》将环境预防原则列为环境法的基本原则。国际法委员会在“国家环境损害”制度问题方面的研究,已经从单纯的关注环境责任,转变成“预防”和“救济”两方面并重。[1]在国际实践方面,对国家防治义务的承认经历了一个发展的过程,国际海洋法法庭1999年在审理澳大利亚、新西兰分别诉日本“金枪鱼案”中,澳大利亚和新西兰援用预防原则向法庭请求临时措施,法庭虽然判决在新的协定达成之前,捕获量不得超过三国已达成的既有配额,但所有的法官均认为该判决不得解释为预防原则已具有了习惯法的地位。[2]但近几年来,国际法院2010年的“乌拉圭纸厂案”(Pulp Mills Case)的判决[3]和国际海洋法法庭2011年“国际海底开发责任案”(ITLOS Case No.17)的咨询意见中都讨论了国家预防环境损害的义务。[4]因此,笔者认为,不论从学理方面,还是从条约法和习惯国际法方面来看,防治环境损害不是道义上的责任,而是国家在国际法应承担的义务。
  一、国家防治跨境环境损害的相关理论
  国家环境责任的国际法尚未发展成为普遍国际法,国家不愿意承担环境损害赔偿的国家责任,并促使跨境环境损害赔偿责任私法化。[5]在难以追究国家环境责任的情况,采取防治措施来防止和减少环境损害的发生就成为符合逻辑的选择。
  (一)全球治理理论
  随着全球化的不断深入,环境污染等许多社会问题都具有明显的全球性冲突的特点,通过具有约束力的国际规则解决全球性的冲突,以维持正常的国际政治经济秩序,是为全球治理。[6]全球治理理论强调,全球治理的实现依赖于各国政府间的合作、谈判与协调,主张以国际社会整体、共同利益为出发点,构建治理规则。[7]全球治理理论认为,环境灾难等公共危机不断发生是由于现在的国际法体制以国家为中心造成的,要想解决地球生态系统与人类政治组织的冲突,必须以全人类利益为出发点,坚持整体利益大于局部利益、局部利益让位于整体利益原则,限制单个国家的主权,在相互尊重的基础上进行合作,以解决环境危机。
  全球治理是全球化进程的逻辑结果,全球化使世界变得越来越小,国家间的联系日益增多,由此引发的环境保护等公共问题,这些公共问题明显“溢出”一国国内管辖事项,全球问题需要国际互助。因此,国际体制在全球治理中处于核心地位,该国际体制要求国家间真诚合作,对主权进行自我限制,兼顾其他国家利益,采取必要措施防治跨境环境影响。
  (二)环境主权的相对性
  主权是国家的基本要素之一,各国主权平等原则是国际法的基本原则。国际环境法是国际法的一个分支,主权原则在国际环境法中主要表现为强调国家对其环境资源的永久主权。但是国家主权不是绝对的,国家主权的行使要受到适当限制,以避免损害国外的环境,即国家的环境主权具有相对性。著名的“特雷尔冶炼厂”(Trail Smelter)案提出一国在行使主权时“不能损害别国环境”,[8]否定国家具有绝对主权。在“科孚海峡”(Corfu Channel case)案中国际法院较为完整地阐述了国家主权行使应受限制,指出“一国得允许其领土被用于损害他国权利的行为”,“国家疏忽给其他国家造成损害的也违反了‘不损害别国’原则”。[9]在“核试验”案(Nuclear Tests cases)中,国际法院特别强调了“不损害别国环境原则”是有关环境的国际法的组成部分。[10]在“乌拉圭纸厂”案,国际法院指出国家有义务采取各种措施以防止在其管辖下的领土范围内发生损害别国环境的行为。[11]
  国家环境主权的相对性是国际环境法的基石。在《人类环境宣言》、《里约宣言》等国际法律文件中一再强调环境问题的全球性,提倡各国要限制自己的资源开发活动,各国需服从环境组织对全球公共资源的管理,参与国际合作,接受环境组织的监督,即要解决环境问题需要限制国家主权的最高权威性,要考虑其他国家的利益。在当前的国际形势下,对国家主权限制的形式都是通过各国国内立法制订若干法规对资源开发行为加以限制,或者通过国际承诺的方式减少或防止发生跨境损害,而这两种限制方式都是可以被国家撤销的。因此强调国家环境主权的相对性只是弱化国家在环境领域的最高权威性,而不是否定国家主权。对国家主权权力的适当限制有利于协调环境保护与国家主权间的冲突,推动国家间的环境合作,减少跨境损害行为的发生。
  国家环境主权的相对性,不只是单纯地限制国家主权行使,还包含着国家要履行相应的义务,如改善本国环境、参与国际环境合作、谨慎行事等。国家自我限制环境开发的权力,不损害别国环境是国家的消极义务。在保护环境方面,国家还负有不断改善本国环境的积极义务,即要求各国要采取措施与步骤减少本国的环境破坏,实现可持续发展。不损害外国环境原则进一步引申和深入,即为国家有防治跨境环境损害的义务。[12]环境问题具有跨国性,这就要求国家要打破主权疆域的限制进行合作,特别是在预防环境事故方面,只有各国通力合作,才能真正达到预防损害发生的效果。
  (三)预防原则
  预防原则起源于上世纪70年代的德国,美国于80年代也开始引入预防原则,在90年代时成为欧盟基本环境政策。同时,预防原则被写进无数的国际条约和国际宣言中,其适用的领域也不仅限于环境法。尽管尚未就预防原则的定义达成统一,但目前公认的对预防原则的阐述是《里约宣言》。[13]预防原则是国家的一项责任,它是国家资源主权和不损害国外环境义务的延伸。一国为了做到行使其资源开发主权权力时不损害国外环境,必须遵循预防原则。[14]预防原则亦是由“污染者付费原则”引申而来,污染者付费原则往往伴随着预防政策,目的是限制将来可能赔偿的损失。国际法院在1997年盖巴斯科夫-拉基玛洛大坝案中阐述了损害预防和风险预防原则。为了更好预防环境损害的发生,当事国在项目建设的每一个阶段都要履行连续注意、预测和评价的义务。国家必须履行“对一切”的义务,采取措施避免环境重大损害。[15]预防原则要求国家谨慎行事,采取积极的、预期性的事前措施防止损害的发生,而不是消极的、反应性的事务补救。
  预防原则不同于不损害国外环境原则。不损害国外环境原则从尊重国家主权角度出发,限于“使其管辖范围内或控制下的活动不对其他国家的环境和任何国家管辖范围以外的地区造成损害”,包括要采取防止性措施或行动以防止跨境损害的发生;预防原则并不限于跨境损害,对于任何可能发生的环境事件都要采取积极的防治措施,包括“风险预防”与“防止措施”两种。前者强调“不以科学不确定性为不行动或迟延行动的理由”,如果某一活动对环境后果是已知,则避免后果产生的措施是防止性的;如果后果是不确定的,则同样的措施就被认为是预防性的。
  (四)协商治理老婆觉得我剪头发浪费钱
  协商治理是经济学的理论,该理论是在排污交易理论基础上构建的。该理论主张通过自愿性环境协议,鼓励公众参与环境管理,政府、企业和非政府组织间多元性谈判关系的构建等来实现环境的综合治理。[16]该理论强调用自愿性环境协议来约束各行为主体的环境排污行为,达到改善环境的目的。协商治理在河流防治污染方面在国内外都取得了不俗的效果。协商治理在国际关系当中体现为国家间的合作。国际社会是由平等主体组成,基于“平等者无管辖权”理论,一国无权禁止另一国的环境开发项目,在这种情况下以协商谈判的方式进行合作,通过国家间协议进行自我约束,自愿采取预防措施,达到改善环境,减少跨境环境损害的效果。
  协商治理虽然表现为国际合作,但又不同于国际合作。国际合作原则在《斯德哥尔摩宣言》等众多国际环境法文件中都有规定,《联合国宪章》、《联合国海洋法公约》以及《联合国气候框架公约》等许多重要的国际条约都将其规定为基本原则。这些国际法文件提到国际环境合作时都在强调,各国在保护国际环境事务方面,本着全球伙伴和协作精神采取共同行动。至于共同行动包括哪些?大多数国际环境法文件都没有作明确规定。因此,目前各国合作大多停留在交换情报、通报、磋商等浅层次的合作。协商治理则是强调双边或区域国家间就具体的环境开发行为进行有效磋商,就可能产生跨境影响的项目作出安排,以防止或减少损害的发生。
  二、条约中的国家防治跨境环境损害的义务
  从20世纪30年代开始,国际社会就开始注意到了国家的防治跨境损害的义务。但直到50年代才将环境防治义务规定到条约中,第一个规定该义务的条约是1954年《国际防止海上油污公约》。该公约开篇便表示,各国政府“本着一致同意采取措施以防止海水被船舶所排出的油类所污染的愿望,并且考虑达到此目的的最好办法是缔结一项公约。”之后,许多条约都规定国家有防治污染的义务,例如《联合国海洋法公约》第194条第1款规定:“各国应在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施,防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染”。为了条约的执行,各国国内立法也有防止污染国外环境的规定。从条约来看,国家承担具体的防治义务有:
  (一)环境影响评价制度
  环境影响评价指的是对拟议中的建设项目、资源开发、区域开发、政策制定、立法等人为活动可能造成的各种有利或不利的环境影响或环境后果进行分析、论证的全过程,并在此基础上采取防治措施和对策。[17]环境影响评价被认为是实现人类可持续发展,促进经济和环境协调发展的有效措施,实现预先防止环境损害的最佳制度安排。自美国在国内法中率先规定了该制度后,环境影响评价很快风靡世界。因此,该制度也被引入到国际条约中。最早明确规定环境影响评价的全球性条约是《联合国海洋法公约》。《联合国海洋法公约》第206条专门规定了“对各种活动的可能影响的评价”,要求“各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化,应在实际可行范围内就这种活动对海洋环境的可能影响作出评价”。此后,《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》和《关于环境保护和南极条约议定书》(以下简称《南极条约议定书》)等都规定,国家在采取行动前要进行“影响评估和尽量减少不利影响”。其中《南极条约议定书》就环境影响评价的规定最为全面和具体,该条约以环评适用的范围、执行的主体、环评时应考虑的因素及环评的具体步骤等作了较为详细的规定。
  与全球性环境条约相比,区域性环境条约就环境影响评价的规定更为具体。欧洲国家间缔约的《跨国界的环境影响评价公约》(《埃斯波公约》)及其《基辅议定书》和《工业事故跨界影响公约》是目前世界上有关跨界环评规定得最为详细的公约,其中《埃斯波公约》是世界上第一个专门性跨界环境影响评价公约。这两个公约规定,项目起源地国有制定跨界环境影响评价书的义务;为确保缔约国能够进行充分有效的协商,对拟议中的或现在的危险活动起源地国要向可能受影响的缔约国进行通报,并且起源地国与其他国家的协商机制是一项强制性义务。《埃斯波公约》就环评的程序、公众参与及争端解决等内容都作了具体规定。然而这两个公约只是区域性公约,影响范围有限。虽然《埃斯波公约》也对非欧洲国家开放,但非欧洲国家缔约国还是很少,主要是北美和前独联体国家加入。
  (二)环境监测制度
  环境监测是指人们对影响人类和其他生物生存和发展的环境质量状况进行的监视性测定的活动。通过对环境质量某些代表值进行长时间监视、测定,以掌握环境污染状况和判明环境的好坏。[18]环境监测与环境影响评价有着密切的关系,也是实现防治环境损害的重要手段之一。但环境监测又不同于环境影响评价,环境监测是纯粹技术性的基础性工作,它只是收集、分析和评价各种环境变化因素,不给出结论性意见。且环境监测存在全球性的执行机构,即联合国环境计划署建立的全球环境监测系统(Global Environment Monitoring System, GEMS)和世界保护监控中心(World Conservation Monitoring Centre, WCMC)。前者是负责有关气候变化、污染物运程迁移、有关人体健康的检验,陆地可更新资源、海洋污染状况等5个方面的监测工作,后者负责有关生物多样性信息收集和评估。
  环境监测能够让人类了解环境损害的状况,为

  ······
感觉黑人都特别团结

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