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【期刊名称】 《中国法律评论》
《人民法院组织法》大修应当缓行
【副标题】 基于法官制度的观察
【英文标题】 An Overhaul of the Organization Law of the People''s Courts Should be Postponed: Based on the Obervation of Judge system
【作者】 侯猛【作者单位】 北京大学法学院{副教授}
【分类】 立法学【期刊年份】 2017年
【期号】 6【页码】 46
【全文】法宝引证码CLI.A.1234243    
  这次《人民法院组织法》的大修,形式上体现在将现行《人民法院组织法》的结构重新编排。遗憾的是,章与章之间、章内各法条之间的前后逻辑比较混乱。在实质内容上,最突出的问题是废除了助理审判员的职位。所谓“牵一发而动全身”,这会动摇法官管理的基本体制。
  2017年8月28日,第十二届全国人大常委会第二十九次会议对《人民法院组织法(修订草案)》进行了审议。9月4日至10月3日,《人民法院组织法(修订草案)》在中国人大网公布征求意见。
  这一次《人民法院组织法》的修改被认为是“大修”。[1]所谓“大修”,不只是条文的大量修改、增加和删除,而且是篇章结构上的重大变化。《人民法院组织法(修订草案)》由原有的3章40条扩充至6章66条。
  笔者在研读《人民法院组织法(修订草案)》全文后认为,由于十八大以来的司法改革力度和深度前所未有,因此有必要通过修改《人民法院组织法》和《法官法》及时总结新经验和新制度。例如,草案中已经规定了专门人民法院、最高人民法院巡回法庭、新疆维吾尔自治区生产建设兵团各级人民法院、跨行政区划人民法院的设立,合议庭和独任审判的新变化,法官助理的设置;而且草案规定的还不充分,需要做更多修改补充。[2]但是,《人民法院组织法》大修必须慎重,应当暂缓。
  一、不合理的结构编排
  草案对现行《人民法院组织法》的结构编排进行了重大调整,但这种重大调整并无必要性和紧迫性。
  (一)从三章编到六章编
  现行《人民法院组织法》是在1979年五届人大二次会议上制定通过,并在1983年、1986年、2006年进行过部分修改。在此之前是1954年一届人大一次会议制定通过的《人民法院组织法》。1979年与1954年《人民法院组织法》的篇章结构完全一样,共计分为三章:第一章“总则”、第二章“人民法院的组织和职权”、第三章“人民法院的审判人员和其他人员”。[3]这样编排的基本考虑是:先规定法院组织的制度,后规定包括法官在内的法院工作人员的制度。
  这次《人民法院组织法(修订草案)》则分为六章:第一章“总则”、第二章“人民法院的设置和职权”、第三章“人民法院的审判组织”、第四章“人民法院的组成人员和其他人员”、第五章“人民法院行使职权的保障”、第六章“附则”。
  《人民法院组织法(修订草案)》虽然从现行《人民法院组织法》的40条扩充到66条,但同时也删去不少条款。[4]全国人大内务司法委员会副主任委员王胜明,在2017年8月28日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上对关于《人民法院组织法(修订草案)》进行说明时,对增加的条款进行了说明,却没有说明为何删去那些原有条款。
  删去的条款主要是1979年《人民法院组织法》延续1954年《人民法院组织法》总则中的内容。例如,“总则”中规定的用本民族语言诉讼制度(第6条)、辩护制度(第8条)、陪审制度(第9条)、两审终审制度(第11条)、法检关系制度(第14条)、回避制度(第15条)。这些条款曾经长期被认为是人民法院组织与活动的基本原则。[5]
  这次草案为什么删去?可能是因为《宪法》或《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》已有相关规定,不需要做重复规定。例如,《宪法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》都规定了用本民族语言诉讼制度;《宪法》和《刑事诉讼法》都规定了辩护制度。在学理上,这可以解释为,宪法特别是诉讼法给予专门规定,是为了赋予并强化当事人的诉讼权利,而《人民法院组织法》只是关于法院的相关规定,无须专门规定诉讼权利。
  笔者认为,以这样的理由删去相关条款是不能成立的。如前所述,这些条款已被认为是法院组织与活动的基本原则;如果将这些基本条款删去,只留下和增加大量的具体条款,这意味着《人民法院组织法小词儿都挺能整》失去了灵魂。皮之不存,毛将焉附。《人民法院组织法》之所以专门规定基本条款,意在规定人民法院有义务保障当事人诉讼权利的实现。例如,用本民族语言诉讼制度和辩护制度,不只是当事人基本的诉讼权利,也是人民法院的基本义务。由此来看,《人民法院组织法(修订草案)》应当恢复用本民族语言诉讼制度和辩护制度等相关基本条款。
  再以陪审制度为例。严格来说,陪审制度在《人民法院组织法(修订草案)》中并没有删除。类似条款出现在第三章“人民法院的审判组织”第30条和第34条。第30条第1款规定:“合议庭由法官组成,或者由法官和人民陪审员组成,成员为三人以上单数。”第34条规定:“人民陪审员依照法律规定参加合议庭审判案件。人民陪审员履行职务期间,享有法律规定的权利,履行法律规定的义务。”
  《人民法院组织法》原有陪审制度条款,则分别规定在第一章“总则”第9条第2款:“人民法院审判第一审案件,由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”,和第三章“人民法院的审判人员和其他人员”第37条:“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民,可以被选举为人民陪审员,但是被剥夺过政治权利的人除外。人民陪审员在人民法院执行职务期间,是他所参加的审判庭的组成人员,同审判员有同等权利。”
  两相比较,不难看出《人民法院组织法(修订草案)》将第34条关于人民陪审员的规定,放入“人民法院的审判组织”这一章非常不合适。因为人民陪审员属于人民法院的其他人员,理应在《人民法院组织法(修订草案)》的第五章“人民法院的组成人员和其他人员”中加以规定。而且草案与现有条款相比,既没有明确说人民陪审员参加第一审案件的审判,同时对人民陪审员的资格和权限的规定也语焉不详。
  (二)名不副实的第三章标题
  第三章标题命名为“人民法院的审判组织”,本身也是有问题的。《宪法》和《人民法院组织法》中从未出现“审判组织”的用语。“审判组织”是在《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》中加以专章命名。《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的“审判组织”,主要规定审判(理)案件过程中组成合议庭或由审判员一人独任审判(理)的相关事项;而《人民法院组织法(修订草案)》第三章的内容,除了规定合议庭、独任庭、人民陪审员以外,还用较大篇幅规定审判委员会的职权。但审判委员会可以称得上是审判(理)案件的审判组织吗?这份草案将审判委员会规定在“人民法院的审判组织”这一章,客观上是在强化审判委员会讨论案件包括事实认定和法律适用的职能。但这样的规定,却是与当前审判委员会改革的大方向是背道而驰的。
  《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》中就明确提出:“改革审判委员会工作机制。合理定位审判委员会职能,强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能”,而对于所讨论的案件也限于“除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外,审判委员会主要讨论案件的法律适用问题”。事实上,以最高人民法院为例,其审判委员会多年来讨论案件的数量极少,很难称得上发挥着审判案件的审判组织的功能,而更多是作为司法政策的制定机构而发挥作用。
  值得注意的是,审判委员会讨论案件的职能,越来越多的是由审判委员会内设的专业委员会来完成的。这也就是草案第41条的规定:“高级以上人民法院根据审判工作需要,可以在审判委员会内设刑事审判、民事行政审判等专业委员会,讨论决定重大、疑难案件。”这些专业委员会名义上是审判委员会的内设机构,事实上独立运作,还没有形成较为统一的组织规则。此外,各地法院还设立法官专业会议或审判长联席会议。[6]法官专业会议与专业委员会、审判委员会是怎样的关系;专业委员会的决议,是否能够代表审判委员会。这些问题在实践中已有一些成熟的经验,或许也有必要在草案中进一步加以说明。
  总之,审判委员会不宜直接定性为审判案件的审判组织。现行《人民法院组织法》的立法者也正是可能预见到类似质疑,将审判委员会的相关规定放到了“总则”中。对照来看,当时的立法者做出了一个明智的决定。
  虽然第三章标题不合适,但该章内容仍有专章规定的必要。因为这一章规定的是法院如何审判案件,包括:在法院设立、法官组成以后,法官如何开庭审理、法庭秩序如何维持、裁判结果如何形成,等等。这些事项在其他特别是大陆法系国家或地区的法院组织法中有类似规定。例如,《德国法院组织法》专设三章分别规定“公开性与法庭秩序”“法庭语言”“评议与表决”。[7]《日本法院法(裁判所法)》设第五编“裁判事务的处理”,分四章规定“法庭”“法院的用语”“裁判的评议”“法院的互助”。[8]《韩国法院组织法》设第六编“裁判”,分二章规定“法庭”和“合议”。[9]而中国台湾地区的“法院组织法”也专设四章规定“法庭之开闭及秩序”“法院之用语”“裁判之评议”“司法上之互动”。
  最高人民法院审判委员会在1993年通过,并在2015年修订的《中华人民共和国人民法院法庭规则》已有相关规定。[10]《人民法院组织法(修订草案)》完全可以将其中的重要条款,吸纳到有关法院审判事务的专章之中。
  综上所述,第三章在标题上需要改变,例如改为“法院的审判事务”,在内容上需要增加更多关于审判事务的条款。[11]在章的编排顺序上,可以参照大陆法系国家或地区的法院组织法的做法,放在“人民法院的组成人员和其他人员”这一章之后。这样,《人民法院组织法》的编排顺序仍遵循逻辑:先规定法院组织,后规定法院工作人员,最后规定法院工作人员如何进行审判活动。
  二、“语言混乱”的第四章
  草案的第四章是“人民法院的组成人员和其他人员”,其内容主要是继承现行《人民法院组织法》第三章“人民法院的审判人员和其他人员”。但这两章仍存在显著区别。在标题用语上,草案用“组成人员”代替了现行《人民法院组织法》规定的“审判人员”。
  (一)“组成人员”,还是“审判人员”
  全国人大常委会于1995年制定通过并在2001年、2017年修改《法官法》。其中第2条规定:“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”现行《人民法院组织法》33条亦规定:“有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民,可以被选举为人民法院院长,或者被任命为副院长、庭长、副庭长、审判员和助理审判员,但是被剥夺过政治权利的人除外。”根据这两部法律,审判人员包括人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。
  那么《人民法院组织法(修订草案)》规定的“组成人员”又包括哪些人员?草案第42条给出了明确规定:“人民法院由院长一人,副院长、审判委员会委员和其他法官若干人组成。”据此,组成人员专指院长、副院长、审判委员会委员和其他法官。
  两相比较,首先,草案中的“组成人员”排除了现行《人民法院组织法》中“审判人员”中的庭长、副庭长。庭长、副庭长用语的消失,似乎是体现法院去行政化的意愿。[12]但草案第26条还是规定了“人民法院根据审判工作需要,可以设必要的审判庭”。这就是说,法院只要设立审判庭,通常会任命庭长和副庭长。“组成人员”中将“庭长、副庭长”排除出去,看似去除法院的行政化,实践中却有可能强化。因为原来庭长、副庭长由人大常委会任免,而未来将可能由法院商党的组织部门自行任免。这仍然会强化法院内部的上下级科层关系。
  其次,“组成人员”也不包括没有进入法官员额的审判员。目前在有些地方的人民法院,甚至副院长也没有进入法官员额,因而也就不能再称为“审判人员”。或许是考虑到这一点,草案用“组成人员”而不是“审判人员”来概括。“组成人员”仅指“院长、副院长、审判委员会委员和其他法官”。
  最后,“组成人员”用语的使用,令这一章标题的逻辑不周严。现行《人民法院组织法谨防骗子》第三章“人民法院的审判人员和其他人员”,是指人民法院的人员是由审判人员和其他人员所构成。这与草案第49条的规定一致:“人民法院的法官、审判辅助人员和司法行政人员实行分类管理”。据此,审判人员是指法官,其他人员则主要是指审判辅助人员和司法行政人员。草案现在的标题“人民法院的组成人员和其他人员”,如果解释为人民法院的人员是由组成人员和其他人员所构成,这不仅在逻辑上不周严,与司法人员分类管理的表述也不匹配。
  (二)消失的“审判员”和“助理审判员”
  《人民法院组织法(修订草案)》不止是“审判人员”用语的消失,更专门的用语“审判员”也消失了。“审判员”就是《法官法》规定的法官。为什么草案不再提“审判员”而用“法官”取而代之?最主要的原因是,有关方面认为“审判员”用语已经过时。新中国成立后,各行各业劳动群体的称呼有了新变化。例如,社会上的八大员是:售票员、驾驶员、邮递员、保育员、理发员、服务员、售货员、炊事员。相应地,民国时期的法官也由“推事”改为“审判员”。时至今日,审判员用语是否已经过时,需要更改为法官?
  笔者认为,目前没有必要,反而会制造新的语言混乱。例如,同样称为“员”的用语,还有“公务员”仍然沿用。在日本的司法体制中,判事和裁判官(法官)用语也在同时使用。对于中国来说,依照《人民法院组织法》使用“审判员”和依照《法官法》使用“法官”用语,多年来在司法实践中基本上并行不悖,总体上没有出现冲突。在这个意义上来说,废弃“审判员”用语完全没有必要。
  但在推行法官员额制改革的过程中,已经人为制造了“审判员”与“法官”用语的混乱。按照改革要求,法官员额比例应当控制在中央政法编制的39%,而实际情况是全国审判员的总员额数已经超过了39%。当然,这里的审判员不仅包括在一线审判的法官,也包括从事审判辅助和司法行政事务但具有审判员资格的人员。因此,进行员额控制有相当的必要。然而在不少经济发达的地区,一线审判的法官比例已经超过了39%。这也就意味着有一部分一线审判的法官不能进入员额。这些人虽具有审判员资格而

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