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【期刊名称】 《法学教育研究》
规范性分析视角下的民办高等教育立法
【英文标题】 Legislation for Private Higher Education: A Normative Analysis Approach
【作者】 余涛【分类】 法律教育
【中文关键词】 民办高等教育;立法;规范性研究
【英文关键词】 private higher education, legislation, normative research
【期刊年份】 2013年【期号】 1(第八卷)
【摘要】

民办高等教育的产生与发展离不开制度框架的支持与约束,陕西省作为我国的民办高等教育大省,之所以能够从我国民办高等教育重生以来一直走在全国的前列,很大程度上就是得益于持续的制度创新与法律的支持。但在新的形势下,地方层面若要保持类似“陕西现象”这种优势发展的地位与局面,推动民办高等教育的发展,必须构建更为合理的法律规范体系,以更加完备的规范体系积极应对民办高等教育中存在的各种问题。

【英文摘要】

The emergence and development of private higher education can not do without the support and restriction of institutional framework. The continuously institutional innovation and legislative support are the reasons why can always be the vanguard and as a model district of private higher education in the country ever since the reborn of the private higher education of . In the new era, relying on a more reasonable and complete legal normative system, the predomination of ‘Shanxi Phenomenon’ can be preserved so as to resolve issues emerged in private higher education currently.

【全文】法宝引证码CLI.A.1173163    
  
  陕西省虽然地处西北,在区域上属于相对不发达地区,财政总量与投入与发达地区相比存在一定的差距,但与相对落后的经济和投入形成鲜明对比的是,陕西省在全国范围内,是我国的教育大省,也是我国高等教育尤其是民办高等教育的重要基地。其民办高等教育具有一定的特色,为国家层面尤其是陕西省地方的经济建设、科技进步和社会发展作出了重要贡献,也为推动建设我国西部地区高素质人才培养和高水平科学研究,推进高新技术发展和成果转化作出了重要贡献,一定程度上满足了服务陕西省乃至国家的经济、社会与文化发展的需要,同时,基于前述的发展民办高等教育实际的需要,陕西省的民办高等教育的立法也曾一度走在全国的前列。在这种前提之下,一方面,当前我国的教育事业正处于新的战略机遇期的形势中,为贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,需要地方层面民办高等教育的进一步规范化发展,另一方面,在“依法治国”理念逐步走向深入的形势下,一种“自下而上”的、通过地方法制建设的进步推动国家法治发展的需要也势在必行。而这两个方面所反映问题的集中体现,就是民办高等教育的立法问题。

一、规范性法律框架下的民办高等教育

(一)规范立法对民办高等教育的促进作用

私人办学在我国有着悠久的历史,{1}但近代意义上的民办高等教育在我国的发展却颇多坎坷。当前我国的民办高等教育取得的成果是改革开放30年来中国政治制度现代化与公民社会发展的重要表现,这些成就的取得当然离不开相应法律法规的约束与规制。民办高等教育领域的法律规范为民办高等教育的产生提供了合法性基础,也为其规模的不断扩大、健康发展提供了制度性的保障。

改革开放之初,我国经历了一个各行各业大规模立法的阶段,这个过程体现了国家对法治观念的认同和对法律控制社会功能的接受。虽然法律的价值内涵不仅限于工具性的立场,但不可否认的是,对于法律传统欠缺的中国而言,立法是我国走向法治化的一个重要的也是不可或缺的步骤。而在民办高等教育领域,法律对民办高等教育的促进作用也是显而易见的。

以陕西省为例,在1996年11月,陕西省第八届人民代表大会常委会第22次会议通过了《陕西省社会力量办学条例》(已废止),此时国务院《社会力量办学条例》尚未出台。与其他省市相比,该《条例》在强调“管理与监督”的同时,更强调“保护与扶持”。{2}这种“保护和扶持”体现在了具体的条文中,为促进陕西民办教育的迅速发展起到了不可低估的作用,也是陕西省作为民办高等教育强省走在全国前列的重要原因之一。比如该《条例》第36条规定,“社会力量举办的教育机构可以依照国家有关规定自主聘任教师和其他教育工作者,为确定相应的职务。教师职务评定部门负责社会力量举办的教育机构的专职教师专业技术的评审工作。”解决了一直以来民办高校专职教师职称评定困难的问题,极大地调动了民办高校教师工作的积极性,为更多优秀人才进入民办高校任职提供了法律导向的支持。另外,该条例第40条规定,“社会力量举办的教育机构有权拒绝任何单位在法律、法规和国家有关规定之外向其摊派人力、物力、财力。”无疑是根据社会生活中存在的不良现象所制定的针对性规定,具有相当强的现实意义。{3}而在2004年12月由陕西省第十届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《陕西省民办教育促进条例》中,虽然仍然强调民办教育的公益性质,但却删除了《陕西省社会力量办学条例》中三条第二款的“任何组织和个人不得以营利为目的举办教育机构”条款,表明了一定的政策倾斜与区别考量,为民办高等教育的扩张与生存提供了鼓励性导向,而这也是自全国人大《民办教育促进法》颁布后我国地方人大颁布的第一部有关民办教育的地方性法规。

(二)建国后民办高等教育立法的历史发展

从建国后我国民办高等教育的发展经过来看,民办高等教育经历了最初遭到排斥,逐步走向恢复并逐渐繁荣的过程。而从整个立法过程上看,民办高等教育立法经过几十年的发展,也经历了无法律法规依据到由《宪法》笼统规定,到由行政法规、专门法律确认,再到各项法律法规逐步走向健全的过程。

对于我国的民办高等教育而言,1982年12月通过的《中华人民共和国宪法北京大学互联网法律中心》19条规定了“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业单位和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”{4}首次明确肯定“其他社会力量”在国家教育事业中的作用。但此时的法律规定仅仅限于宪法条文,并无相关配套法律,故而80年代初期兴办民办高等教育的举动仍然阻力重重。{5}1987年7月国家教育委员会发布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》进一步明确了“社会力量”办学的概念,虽然是一个暂行规定,但是使民办高等教育的终于有法可依,其积极意义也是显而易见的。随后,国家教委先后颁布了《民办高等学校设置暂行规定》(1993年)、《中外合作办学暂行规定》(1995年)等临时性法规,应对我国民办教育蓬勃发展的局面。直到1997年国务院正式颁布了《社会力量办学条例》,以行政法规的形式正式确立包括民办高等教育在内的民办教育在我国的合法地位。虽然其中内容颇多争议,甚至有些条款被视为立法倒退,{6}但无论如何,我国民办高等教育在经历诸多打击之后终归是有了明确的身份,是为里程碑式的立法。

进入新世纪后,我国民办高等教育机构急剧扩张,在校生人数不断增长,同时,民办高等教育机构在办学条件、师资队伍、资金控制等方面也随之出现不少问题,与地方人大和政府制定相应的政策、法规鼓励民办高等教育发展相对应的是,《社会力量办学条例》内容的相对滞后,因此《中华人民共和国民办教育促进法》(2002年)在各界的关注下应运而生。虽然该法仍然存在一些问题,但以该法的颁布实施为标志,我国的民办高等教育领域的法律法规已逐步发展形成了一个相对完整的体系。

对于陕西省而言,民办高校也是伴随着计划经济向市场经济转型过程中的一个代表产物。1984年,陕西创建了第一所民办公助的民办高校,“陕西民办高校是在国家没有投资、没有人员编制的情况下艰难发展的。”在这一阶段,“社会办学火爆,一天一所学校”。民办高校基本上是处于“机遇型”的发展阶段,许多民办高校几乎都是以零投入的方式启动的,办学基本上全靠“借”的方式,不少学校实行的是家族式管理,办学规模和管理方式滞后。{7}直到90年代以后,在经过滚动发展、校企合作发展、银行大额贷款支持发展三个重要转折点之后,陕西的民办高校才从机遇型发展转向实力型发展,而这当然也得益于相关法律及政策法规的支持。

(三)我国民办高等教育的现行基本法律框架

从整体上看,除了前述直接规定民办高等教育相关内容的具有里程碑意义的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《促进法》)之外,还有其他的一些规范性法律文件,其内容或者部分涉及民办高等教育,或者是对民办高等教育某一方面的具体规定。有《促进法》的上位法或相同位阶的法律,也有《促进法》的相关配套规定,还有《促进法》及相关法律在地方上的实施细则。具体来看,当前我国规范民办高等教育法律法规主要有:

1、作为国家根本大法的《中华人民共和国宪法》,《宪法》中的专门条款明确了社会力量办学最根源层次的合法性依据。

2、法律(狭义)层面的规范性法律文件,如:《中华人民共和国教育法》(1995年)、《中华人民共和国职业教育法》(1996年)、《中华人民共和国高等教育法》(1998年)、《中华人民共和国教师法》(1993年)、《中华人民共和国学位条例》(2004年)及《中华人民共和国民办教育促进法》(2002年)。前几个规范性法律文件在效力上与《促进法》处于同一位阶,在内容上多与《促进法》呈补充、交叉关系,涉及民办高等教育中的某些具体问题,如师资力量、办学内容、办学机构、办学方法等。

3、行政法规层面的规范性法律文件,如作为《促进法》配套规定的《民办教育促进法实施条例》,以及规定某些具体问题或民办高等教育某一侧面的行政法规,如《高等教育自学考试暂行条例》(1988年)、《中外合作办学条例》(2003年)、《事业单位登记管理暂行条例》(2004年修订)等等。

4、地方性法规层面的规范性法律文件,主要是由地方人大常委会颁布的各种条例、办法,如前述《陕西省社会力量办学条例》(1996年(已废止))及《陕西省民办教育促进条例》(2004)、《湖南省实施<中华人民共和国高等教育法>办法》(2002年)、《内蒙古自治区实施<中华人民共和国民办教育促进法>办法》(2006年)等。

5、行政规章层面的规范性法律文件,主要包括国务院各部委及直属机构颁布的部门规章。如《民办高等学校设 夫妻本是同林鸟

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