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【期刊名称】 《河北法学》
论三峡库区移民弱势群体及其法律保护
【英文标题】 On the Weak in Migration in the Three Gorges and its Legal Protection
【作者】 潘勇【作者单位】 重庆三峡学院
【分类】 劳动与社会保障法【中文关键词】 三峡库区;移民弱势群体;法律保护
【英文关键词】 reservoir aram of three gorges;immigrant’s weak tendency colony:legal protection
【文章编码】 1002—3933(2004)05—0069—04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 5
【页码】 69
【摘要】

随着三峡库区二期移民工程的结束和三、四期移民工程的有序开展,移民弱势群体及其问题日益凸现,基于社会公正和三峡库区可持续发展的价值理念,国家和社会应对移民弱势群体给予高度的关注和保护。文章在法律的视野内集中论述了移民弱势群体的界定及其构成,着力于分析保护移民弱势群体的法理依据,并以此寻求保护移民弱势群体的法律路径和措施。

【英文摘要】

The 2nd migrant project has been finished.And the 3rd and the 4th projects are proceeding properly.Immigrant weak tendency colony and his issue show especially day by day,on the basis of just,with the value theory of sustainable devolopment society have,Country and society should pay strong concern and protection to immigrant weak tendency colony.Article Concentrate on and expound the fact immigrant weak tendency colony defines and forms in vision of law,Put forth effort 0n and analyses and protect immigrant weak tendency legal principle basis of colony.seek and protect immigrant weak tendency law route and measure 0f colony with this.

【全文】法宝引证码CLI.A.119422    
  
  

三峡库区属国务院于1986年在全国范围内划定的18个贫困人口相对集中的连片地区中的秦巴山区和武陵山区,有贫困县23个,其中重庆市辖21个,湖北省辖2个,贫困人口、弱势群体共400万人,其中重庆市有360万。三峡库区移民“舍小家,为大家”,截止2002年12月底,二期移民工程结束,完成搬迁城乡移民72.16万人,建设各类房屋3237万平方米;完成工矿企业搬迁1065家。其中,135米水位线下已累计完成搬迁城乡移民41.27万人,完成工矿企业搬迁820家,实际完成生产安置142542人,其中库区内安置86504人,外迁56038人{1}。调查反映,大多数移民搬迁后情绪稳定,生活质量有所提高,但移民弱势群体生存状况相对恶化。为了达到“稳得住,逐步能致富”的移民目标,国家不能无所作为,应在坚持公平和效率相统一的前提下,对移民弱势群体采取切实的保护措施。本文仅在法律的视野内探讨这一问题。

一、三峡库区移民弱势群体的法律定位及其构成

“弱势群体”这个词,是相对于“强势群体”而言的,在学术界有多种说法,如“低收入群体说”、“贫困群体说”等等。一般而言,弱势群体是指由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会,参与社会生产和社会分配的能力较弱、经济收入较少,社会生存能力较差的人群,他们都是法律保护的对象。这里需要说明的是法律不仅仅保护弱势群体的利益,法律保护的是所有公民的合法权益,当对弱势群体的法律保护被单独提出时,内容是指在一定时期和一定范围内,不拘礼于规则平等原则,以一种矫枉过正的特殊形式对弱势群体的利益予以补偿和照顾,以求达到起点平等公平竞争的最终结果。本文所讲的三峡库区移民弱势群体主要是指由于三峡工程而搬迁安置后的部分移民在生产发展的机遇方面、工作和生活的物质条件方面不具有优势,不能完全行使自己的权力和权利的集合体,尤其指那些生活质量差、积累财富无门路、就业竞争力处于不利地位的移民群体。根据调查,这种移民弱势群体主要包括四部分人:(1)移民中的失业人员、下岗职工、亏损企业职工。据统计, 重庆市万州区有370户淹没工矿企业,按照国家移民政策在搬迁中关闭、破产了231户,直接导致5万多名职工下岗;停产、半停产企业69个,涉及职工15333人{2}。其中年龄大的、技能缺乏的、学历低的很难找到工作,成为移民中的弱势群体。(2)失去土地的农村移民。三峡工程淹没重庆市、湖北省20个县(市、区)、277个乡(镇)、1680个村,淹没耕地36.3万亩{1},大量的农村移民失去土地后进人城市,从事建筑、运输、餐饮等行业中城市职工不愿意干的那些又累又脏的工作,却享受不到或不能完全享受所在单位正式职工的福利待遇和其他权益,所获报酬也比较低,甚至找不到工作,靠“打散工、当棒棒”为生,成为社会应当关注并加以保护的一个新的弱势群体。(3)移民中的老年人、残疾人群体。这是一种生理性弱势群体,由于他们自身的生理缺陷和年龄原因,这一群体在社会竞争中处于不利地位,就业困难,生活贫困。据重庆市万州区民政局统计,仅万州区特等、一等伤残军人淹没搬迁户就达44户,涉及移民人口171人{3}。他们对市场风险的抵御能力弱,部分人生活质量不高。(4)“纯居民”移民。调查发现,三峡库区城镇移民中,有许多“三靠”居民(靠门面生活、靠码头生活、靠闹市摆摊生活)和“三无”人员(无依无靠、无生活来源、无劳动能力),这些“纯居民”搬迁到移民新区后,失去了靠路近水的区位优势和生意上的便利,即无固定收入又无外援,靠民政救济生活,生活水平大幅下降。

根据调查和研究,移民弱势群体一般具有以下几个特征:一是经济生活贫困。可以说贫困性是移民弱势群体在经济上的共同特征和根本属性,制约了移民弱势群体的其它特征。贫困是经济、社会、文化落后的总称,是由低收入造成的缺乏生活必须的基本物质和服务,是“缺乏达到最低生活水准的能力”。移民弱势群体多与权力、金钱、热门行业无缘,不具有职业、教育、社会联系、家庭等方面的优势。在移民搬迁中,他们属于受益较小的一部分,基本生活条件处于紧张状态,有的甚至难以为继。二是社会地位低。移民弱势群体处于社会底层,远离社会权力中心,他们参与社会政治活动的机会很少,难以影响国家和地区移民政策、法规的制定,利益表达受到制约,遇有经济或民事纠纷,正当权利往往得不到维护。他们感受到的是自己的社会地位和收入都在下降,社会不公平现象正在增多,因而相对剥夺感较为严重。三是综合素质差。移民弱势群体受教育程度低、缺乏专门技术,不仅就业困难,即使就业,收入也低,一旦失业,很难再就业。从调查结果看,就年龄、性别、文化结构而言,移民弱势群体女性居多,多数年龄偏大,文化水平偏低。四是社会心理脆弱,容易怀旧。移民弱势群体难以依靠自身的力量改变目前的处境,造成了他们在心理上的高度敏感性,由于在社会生活中缺乏社会支持感,有较为强烈的受挫情绪,思想上容易怀旧。不但怀念移民前的生活状态,而且怀念过去的人际关系和社会风气,对改革的新举措十分敏感,由于他们为三峡工程做出了牺牲,所以害怕新政策、新措施会使他们处于更加困难的境地。

通过对移民弱势群体概念的法律界定以及对移民弱势群体构成和特征的探讨,不难看出,移民弱势群体从本质上讲是一个非常严格的法律概念。它是一种权利与义务的失衡状态,是一种法律地位的不对等状态。以此为契机,对移民弱势群体应予以“特别”的保护,法律就负有更重的责任。

二、保护三峡库区移民弱势群体的法理依据

三峡库区移民是典型的非自愿、被动移民,如单纯以传统法学原理来论证保护移民弱势群体的合理性是不充分的,也是不公平的,至少还有以下三个特殊依据。

1.三峡库区移民弱势群体特殊成因的要求。三峡库区移民弱势群体的形成不同于一般社会弱势群体,既有历史原因,也有现实原因,还有移民自身的原因。

(1)移民弱势群体形成的历史原因。三峡库区移民弱势群体的形成无疑是一个历史问题,从历史根源看,这是计划经济条件下实行的经济政策在经济转型过程中的必然结果,也是长期以来不建设、重复建设、盲目建设所造成问题的必然暴露。从历史过程看,50年代国家开始考虑修建三峡工程,为了减少淹没损失,国家极少对库区城镇进行投资,建国40年间,国家对三峡库区中心城市万州投资不足6个亿。1986年,国家更是明确规定185米线下不得投资,而三峡库区城镇70%的工矿企业集中在185米线下,这一政策使得三峡库区各区县经济错过了20世纪80年代到90年代中国经济快速发展时期。三峡工程“久议不决”直接导致三峡库区经济总量和就业机会严重不足,造成了大量“纯居民”和体制外人员的存在。1998年洪灾后,为了保护长江中下游的生态环境,国家对三峡库区移民迁建政策作出了“两个调整”的决定,要求三峡库区对排污达不到国家一级标准的淹没企业要采取以关、破为主的结构调整政策,直接导致万州区众多职工下岗,成为移民中的弱势群体。不能给市场做人工呼吸

(2)移民弱势群体形成的现实原因。首先,移民补偿资金偏低。水库移民补偿标准低是人所共知的客观事实。据问卷调查,城镇移民、关停企业职工、农村移民所得一次性补偿资金1—3万元不等,除去购置移民统建房、房屋装修费后所剩无几,移民坐吃山空必然出现贫困。其次,移民搬迁后利益分配格局的新变化。在重庆市万州区,移民征用地的地理条件十分优越,土地肥沃,农村移民在搬迁之前的经济收入远高于全区农民2000年人均收入1615元,生活较为富裕,就地后靠安置后,农民实际收入有所下降。老城区一马路、二马路、三马路、胜利路等原是繁华的商业区,许多移民搬迁前依靠出租房屋、门面维持生计,但移民搬迁是按照建筑物造价进行补偿而不是按照其功能进行补偿,搬迁后这部分移民丧失了收入来源,生活陷入困境。第三,库区社会保障工作有待加强。社会保障是社会发展的稳定器,也是社会弱势群体生存的避风港。三峡库区由于保障资金不充足、保障措施没有完全到位等原因,使得社会保障实施范围较窄,保障水平较低。2002年,万州区低保线人均115元,而全国低保线人均152元,北京市290元。移民弱势群体生活保障制度较为滞后,难以全部覆盖低保对象。

(3)移民自身的原因。移民弱势群体素质过低,谋生渠道单一、择业观念陈旧,这是形成弱势群体不可忽视的重要因素。课题组于2003年暑期对万州的天城、龙宝、五桥三个县级移民开发区的移民新区和主城区的已安置移民进行问卷调查,结果显示文化程度初中及以下文化水平占被调查移民的71%,几乎没有受过任何专业技能培训,这和三峡库区目前劳动力市场的需求反差很大。移民自身素质差、技术水平不高导致他们容易下岗失业,也使他们在再就业的过程中面临更大困难,同时法制观念淡薄,很难用法律武器维护自己的合法权益。在求职意向方面,一些移民有理想化的择业意向,对短期就业或动态就业缺乏认同,“就业靠国家,安置靠企业”的依赖思想较为严重,这也成为影响其再就业的无形障碍。

2.社会公正和人的全面发展的基本要求。公正是人类社会永恒的价值理念和基本的行为准则。现代意义上的公正,首先就表现在生存权、就业权、受教育权和社会保障权等基本法律权利上。以低收入和贫困性为典型特征的移民弱势群体的状况和因三峡工程而普遍受益的库区发展取向不相符合,也和人人享有平等的基本权利和发展权利的社会公正原则相背离。以社会公正为视角,每个人,无论贡献大小,最终都应该得到作为人类社会一员应该得到的东西,至少应当得到生存和发展所必需的起码权利,而且应该平等地享受这些基本权利。根据调查,从移民弱势群体基本的需求来看,他们看中的是满足基本的生活条件,很难产生主动参与社会事务的意愿和冲动;从能力来看,由于长期的缺乏教育,文化素质较低,因而也很难积极而有效地参与社会性的事务,从而不利于人的全面发展。江泽民同志在“十六大”报告中多次提到要促进人的全面发展,所谓人的全面发展,从理论上讲,包括全面提高人的素质(道德素质、智力素质、体力素质、审美素质、践行素质等),不断满足人的各种需要(物质文化生活需要、心理需要、安全需要等),全面提高人的各种能力与潜能,保护和发展人的自由个性等。人的全面发展是社会发展的核心,也是马克思、恩格斯所设想的理想社会形态的重要内容,而三峡库区移民弱势群体的存在及其贫困化,很显然有违人的全面发展,它不仅影响部分人的基本生活需要的满足,更妨碍人的素质的提高和潜能发挥,它不能为三峡库区全部人力资源的充分开发创造必要的条件,不能给每位移民营造一个基本的发展平台,其后果是造成社会潜能的极大浪费,使三峡库区的可持续发展缺乏后续的持续能力。

3.三峡库区全面建设小康社会的必然要求。三峡库区现代化进程的推进和改革的逐步深入,不会使移民弱势群体在短时期内消失,随着三峡库区三期移民和四期移民的陆续开始,移民弱势群体有扩大的趋势。他们的存在和凸显对三峡库区全面建设小康社会有深远而复杂的影响。首先,三峡库区移民弱势群体的存在及其贫困化,不符合我国全面建设小康社会的根本目标。江泽民在十六大报告中指出:“我们要在本世纪头二十年,集中力量,全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会,使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”{4}即全面建设小康社会的根本目标是提高

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}国务院三峡二期移民验收委员会.三峡工程二期移民(J).中国三峡建设。2003,(7):80—81.

{2}重庆市万州区政协调查组.万州主城区居民移民搬迁现状调查(J).中国三峡建设,2000,(4):12.

{3}刘发国.移民搬迁中的特殊群体(J).中国三峡建设,2000,(10):15.

{4}江泽民.全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面(N).人民日报,2002—11—18(1)

{5}毛泽东.毛泽东选集(M).北京:人民出版社,1977.395.

{6}2003年中国社会形势分析与预测蓝皮书(M).北京:社会科学文献出版社,2003.224.夫妻本是同林鸟

{7}国务院.长江三峡工程建设移民条例(N).重庆日报,2001—02—26(1).

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