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【期刊名称】 《河北法学》
农地使用权流转法律问题研究
【英文标题】 On the Law Problem of Circulation in the Right of Undertaking in Rural Areas
【作者】 赵俊娟【作者单位】 《河北法学》杂志社
【分类】 土地法【中文关键词】 农地使用权;流转;现状;根源
【英文关键词】 the right of undertaking in rural areas;circulation:present situation;origin
【文章编码】 1002—3933(2004)05—0047—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 5
【页码】 47
【摘要】

随着第二轮农村集体土地承包期延长30年政策的落实,《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布.加快了农地使用权的流转。但同时也出现了不少问题。从当前农地使用权流转的现状人手,分析出现的问题及其根源。在此基础上提出解决问题的对策。

【英文摘要】

Present situation of circulation in the right of undertakings in, rural areas is discussed in this article.and then analyze its problem and the origin.at last put forward the ways of solve the problem.

【全文】法宝引证码CLI.A.119394    
  
  

我国农地制度的改革是从1979年开始的。这一变革大致可分为三个阶段:第一阶段是从1979年到1983年,这一阶段的土地制度变迁是从人民公社时期土地集体所有、集体经营开始,经历了联产责任制、包产到组、包产到户、包干到户的制度变迁后,确立了土地集体所有、农户家庭经营的基本形态。第二阶段是从1984年到1993年,主要是将土地承包期限明确为15年不变。第三阶段始于1993年,这一阶段制度的变迁一直持续到现在,除了强调土地承包期实行30年不变外,主要强化和稳定了农户家庭对土地经营权利的完整性,即农村土地承包经营权权利的完善。农村土地承包经营权是指农业承包经营者根据承包合同依法取得的,对集体所有或国家所有,由集体经济组织长期使用的耕地、林地、草地、滩涂、水面等自然资源所有的占有、使用、收益的权利{1}。其创设初期使农村家庭经济迅速恢复,农村经济全面繁荣。但发展至今,农业经济发展速度下滑使其在实践中暴露出制度上的问题。因为农村土地承包责任制过分强调了人多地少的基本国情,限制了土地流转,农地基本处于发包初期的状况,以农户为单位的农地使用权因不能得到合理流动,导致经营规模偏小,难以产生规模效益,无法与变化的大市场相连接。所以,农村土地承包经营权亟待变革,其变革的主要形式即允许农村土地使用权进行流转。实践中,随着第二轮农村集体土地承包期延长30年政策的落实,形式多样的土地流转应运而生,规模逐渐扩大,并开始由沿海和城郊向内陆扩展,但同时也出现了不少问题。

一、农地使用权流转的现状

我国当前农村集体土地流转形式主要有:转包、转让、入股、互换、租赁、继承、拍卖等。农业部农村经济司资料表明,截止到2001年底,全国农用地发生流转和集中的在5%一6%左右。在二三产业发达的地区,已有一半以上农民不种田的乡村在进行土地流转,集中经营之后确实得到较好的收益,因为对于种田缺技术、缺信息的农民来说将土地流转给别人,既得到流转费,又得到工资性收入,比自己经营土地的收入高得多;而对于经营大户来说在集中土地之后,经营内容从种粮为主转向发展高效种养殖业,同样收益颇高。这种流转机制的建立,改变了部分农民“亦工亦农,亦商亦农”的兼业化状态,解除了土地对这些农民的束缚,使越来越多的农民成为彻底的工商业从业人员。在我国各地农村,农民从实际出发,摸索了多种土地流转形式。其中,有的流转方式已在我国2002年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》中明文列出,如土地承包法第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换转让或者其他方式流转。”第42条规定:“承包方之间为发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产。”有的虽然并未在法律上明确规定,实践中也鲜为应用,但理论上受到学者的大力支持,如土地抵押、质押。下面笔者将就几种具有代表性的流转方式进行介绍。

1.转包、租赁、转让、土地人股不仅是法律明确规定的流转方式,在实践中也是应用最广泛的。

(1)转包。转包是指承包人将承包的土地转包给新承包人,原承包人为转包人,新承包人为受让人,土地转包后由受让人继续享受和履行承包合同规定的权利和义务,并向转包人提供一定数量的转包费或平价粮{2}。目前这种流转形式在我国中东部地区颇受青睐,例如在山东省,转包在各种流转方式中居第一位,面积达73.43万亩,占流转面积的28%{3}。我国《农村土地承包法》第37条对此进行了规定:“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转的,当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。”法律的这种规定简化了转包的程序,给予土地承包人以较大的自主权,为土地转包交易的实现提供了更多方便。

(2)租赁。租赁是指承包人将土地租赁给其他公民、法人及其他组织使用,由承租方向出租方交纳租金。这是农民享有的毋庸置疑的独立的财产权利。对出租方来说,可不必失去土地使用权而获得土地租金,对承租方而言,可付出较小代价以满足对土地的欲望。这种流转方式对于构建新的土地产权制度,促进土地流转有积极意义。

(3)转让。转让是指使用权人将自己享有的权利依法有偿转移给其他公民、法人及其他组织的一种家庭承包农地使用权流转方式。转让后,土地承包经营权发生转移,由受让人向发包人履行义务,原承包人完全退出承包经营关系。此种流转方式值得商榷,我国《农村土地承包法》第33条第3项规定:“流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”即土地使用权的转让只能限制在原承包期限的剩余期限内。这种时间上的限制或多或少会影响受让人对土地的经营。

(4)土地入股。也被称为土地股份合作,它是指将农地量化为股份,把土地承包经营权转化为股权,在农户、集体、个人三方之间进行土地、资本、技术等要素的联合,实行土地股份合作经营的一种流转方式。从而使农民由土地的部分占有者,变成自己股份的所有者,由一个被捆在土地上的人,变成自由之身的股东。目前,浙江省多采用此种方式,当地形象地称之为“股票田”。浙江省绍兴县柯桥镇新风村的“土地股份合作社”就是一个成功的典型例子。新风村将股份设置为三个部分,即农户承包股(其折算按上年人均征农补贴水平,一个承包权为一股);村集体所有权股(参照本地土地补偿办法,为农户土地承包经营权的两倍);现金股(由浙江新风热电有限公司投资60万元现金)。最后折算总计股份10000股,其中农户股占8.82%,村集体占31.8%,浙江新热电公司占60%。由热电公司经营村里的部分土地,建设“现代园艺园区”高效农业园,发展绿色大米等高效农业。组成合作制后,农民以承包土地人股,并由此获得经济利益上的保障,这就促使不愿意耕田的农民把土地转让出去,组成“股份”公司通过有效的形式实现规模经营{4}。农村股份经济的产生发展符合合作经济产生、发展的规律。按照马克思的理论,合作经济是在生产社会化这个客观规律支配下,在劳动者自愿互利的基础上自由地进行联合。农村股份合作经济的产生使农用土地、资产、劳动力优化三者之间得以配置,使土地在更大区域内合理布局,规划使用,割断了农民凝固在土地上的“脐带”,实现了家庭土地使用权分散化与土地资源利用社会化的统一,构造了土地使用权合理流动的机制{5}。它的出现既解决了大量农民因在乡镇企业工作或外出务工而无力耕种农田的情况,又把农民手中的股份集中起来实行土地规模经营,提高了农业生产效率,增加了村民和村财政的收入。

快醒醒开学了

2.抵押和质押一直是研究土地流转的法律学者争议的焦点,笔者认为根据我国现实国情,法律应设置抵押以融通农业资金,但不宜设置土地质押。

(1)农地使用权抵押是指农地使用权人在为自己或他人成立合同时将农地不转移占有而提供相应担保,当不按照约定履行合同义务时,用农地使用权作价变卖或折价抵偿的一种流转方式。按照担保法原理,抵押是以抵押物的交换价值为担保的,因此,抵押标的具有流通性,也就是说抵押权的客体须是法律允许转让和执行的财产,否则抵押权人就无法处分其标的物,难以实现其抵押权。有些学者认为我国法律不允许农地使用权的抵押,因为我国《担保法》第37条规定:“下列财产不得抵押:土地所有权;耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地所有权。”而这一规定与《农村土地承包法》的一些规定形成了悖论,《农村土地承包法》第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”进而阐释:既然农地使用权已经可以转让,是一种独立的权利,那么使用权人就可以自主支配标的物并排除他人干涉,其内容包括:占有、使用、收益和部分处分的权利,抵押如同转让、出租一样属处分的范畴,为何不能设定抵押权呢?反之,凡是允许转让的土地,原则上应允许抵押,这也符合担保法的原理。不承认抵押,就是不承认转让,也就是不承认土地承包经营权的物权性质和农村土地资源配置的优化{4}。其实这一观点的提出完全没有意义,他混淆了土地所有权和农地使用权的概念,张冠李戴。我国的确不允许土地所有权的抵押,因为土地的所有权人是国家或集体,但法律并未规定不允许农地使用权的抵押,农地使用权作为一种权利是农地使用权人享有的,具备抵押的各项条件,理所当然可以抵押。目前世界上许多国家为了融通农业资金,特别是农业中长期发展的资金,都普遍建立了以农村土地抵押为特征的农地金融制度。如德国的土地抵押合作社、公营的土地银行及土地改良银行;美国的联邦土地银行合作社、联邦土地银行和中央土地银行;日本的劝业银行、农工银行及北海道拓植银行等{6}。我国可以参照国外的先进经验,将农地使用权抵押详细规定人法条中,如规定土地使用权的受让人不得改变土地用途;如果农地使用权人以被抵押的农地上的出产物为主要生活来源,应从中扣除一定数量作为原农地使用权人的一定期限的生活费用,其金额可以由抵押权人优先从农地收入中扣除,等等。农地使用权的抵押一方面可以解决农地承包人投资资金的不足,另一方面也可以不妨碍农地的利用和建设,对社会和经济的发展都有好处。

(2)农地使用权质押是指享有农地使用权的承包人在与他人成立债权和债务关系时,将其享有使用权的农地交付给债权人,作为其履行义务的担保的农地使用权流转方式。有的学者认为农地使用权不能质押,因为根据我国目前法律,不动产不能行使质押,因而农地不能成为质押物。但有的学者认为农地使用权可以进行质押,原因是我国法律规定权利可设置质押,如股票、汇票、支票、商标权、专利权等,那么,在坚持集体所有制前提下,承包人所取得的农地实际上也只是一种不动产之上享用的权利,也应该可以行使权利质押。而且,农地质权制度的担保的可靠性高,能有效帮助承包人成立合同。笔者认为不应当提倡将农地质押,虽然农地质押在理论上行得通。因为质押需要转移占有,而农地质押占有的转移在实践中并不适于操作,随着占有的转移,将对债权人和债务人产生一系列的问题。对于债务人来说,农地或许是其最后的生活保障,没有了农地就不能满足其基本的生存需要,温饱都实现不了,还谈何实现小康?对于债务人来说,当债务人是农民时,农地的转移加大了其经济上的负担,农地的管理成本过高,当债权人不是农民时,不利于农地的利用,会浪费过多的人力、物力、财力,甚至会出现农地的荒化。目前世界上只有法国和日本的民法典中规定农地之上可以设置质押。

3.此外,随着农村土地使用权流转的进行,一种中介组织应运而生——土地信托,土地信托虽然并非一种流转方式,但作为土地流转市场的润滑剂,其功不可没,所以笔者将其作为流转方式的补充,在此简单作一番介绍。

土地信托是指土地使用权人将自己享有的经营权转让给土地信托服务社后,每年从村里领取一定数额的股金。农民形象地称之为“土地银行”。它就像银行吸储一样,接收农户申请托管的农田,再通过网上招租、登报招租等形式,把农田转包出去。信托服务组织在流转前主要开展供求登记,信息发布;流转中开展中介协调,签证指导;流转后开展追踪服务,纠纷处理。这种做法促进了农地使用权有序、稳定的流转,同时也使农地流转打破了地域与行业的界限,使土地所有者、承包者、经营者三方均获得了较好的经济效益。例如在上文提到的浙江绍兴县,其设立的“土地信托服务”体系,使分散的土地资源得以集聚,吸引了工商业主投资开发效益农业。特别是2001年上半年在柯桥镇四个村开展的建立健全土地使用权流转机制的试点,在稳定承包权的基础上,通过建立三级土地服务体系(县建立土地信托服务中心,镇建立土地信托服务站,村则由村经济合作社承担信托服务)使这四个村的土地流转率达67%,土地结构调整率达56%。常山县钳口镇也同样成立了土地流转的中介组织,乡成立了土地流转服务中心,主要负责制订有关流转的操作程序,协调各方利益,协助做好招商引资、文书档案的管理等工作。村设立土地托管服务站,农民土地承包权委托村管理,由村对托管的土地进行流转,确保了土地的增值,不断壮大村级集体经济{4}。浙江绍兴县某干部将此作了形象的比喻:“如果把农民种地搞规模经营比作‘炒股’,农业、土地等县政府有关职能部门就是‘证监会’,负责给他们发布信息,规范‘游戏规则’。只有这样,才能把有限的土地资源利用盘活。”浙江省目前共有类似“土地信托中心”的中介服务组织3069个,其中2

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{2}施晓琳.家庭承包农地使用权流转制度法律问题研究(J).河北法学.2000,(4).

{3}马怀军.关于我省农村土地承包与流转的现状、问题及对策(J).山东省农业管理干部学院学报,2002,(1).

{4}钱水苗,唐光权.农地使用权流转法律问题探悉——从浙江省的实践出发(EB/OL).http://rid.whu.edu.cn/show.asp?ID=729,2003—12—17.聊五分钱的天吗

{5}陈志英,朱勇.我国农业发展与农用土地使用权的市场化、货币化、股份化(EB/OL).http://library.jgsu.edu.cn/jygl/gh05/JJF/LWJ/1037.htm.2003—12—20.

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{7}浙江农村土地流转问题调查(EB/OL).http:.//www.farmer.net.cn/sd/sd67.htm。2003—12—20.

{8}管清友.农友学者文库(EB/OL).http://www.nongyou.org/library/guangqy/guanqy2.html,2003—n—07.

{9}朱林兴.集体土地流转出现异化现象(EB/OL).htrp://business.sohu.com/26/99/artiele202639926.shtml.

{10}刘剑.略论农村土地承包经营权制度的得失及完善——兼与杨立新教授二文商榷(EB/OL).北大法律信息网.

{11}梁慧星.中国物权法草案建议稿(M).社会科学文献出版社,2000.513,511,510.

{12}王小映.论我国农地制度的法制建设(J).中国农村经济,2002,(2).

{13}中国农村研究(EB/OL).http://,www.rcre.org.cn/dyfx/zgnecy 200117.htm,2003—11—07.

{14}梁慧星.物权法(M).法律出版社,1997.249.

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