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【期刊名称】 《河北法学》
拖欠农民工工资问题的法律思考
【英文标题】 Legal Study on the Problem of the Default on Wages to the Peasant-Workers
【作者】 陈平【作者单位】 重庆工商大学法学院
【分类】 法律社会学【中文关键词】 拖欠;农民工;工资
【英文关键词】 default;peasant—workers;wages【文章编码】 1002—3933(2004)05—0005—04
【文献标识码】 A【期刊年份】 2004年
【期号】 5【页码】 5
【摘要】

拖欠农民工工资问题已成为社会性问题,主要在于:政府行政行为不规范和执法的疲软;保护农民工弱势群体的立法尚不够完善;农民工主张自我权利的能力较为薄弱;恶意欠薪者肆无忌惮。对此,不仅要呼唤社会道义和诚信的回归,更重要的是需要法治的完善和制度的落实。

【英文摘要】

The problem of the default on wages to the peasant-workers is becoming a social problem.It results from the unitary administration of the government and its dereliction of duty,the deficiency of law on the peasant.workers,the complete lack of capacity flor the default on wages flor the peasant—workers and the absence of the credit on the enterprises.All this calls for the consummation of the law concerned as well as the credit environment.

【全文】法宝引证码CLI.A.119408    
  
  

温家宝总理2003年10月24日赴三峡库区走访移民,来到重庆云阳县农民家中亲切询问。当农家妇女熊德明说到家里打工钱还有2000多元已经拖欠了一年,影响娃儿们交学费时,温总理郑重承诺:“欠农民的钱一定要还!”当夜11时多,熊德明和丈夫就拿到了拖欠的2240元务工工资。熊德明对温家宝说的一句实话,引发全社会对欠薪问题的关注,这位普通农民荣登中央电视台公布的2003年度中国经济人物候选人之一。CCTV年度经济人物候选人,应该是在我国经济领域有过突出贡献的人物,让熊德明瘦弱的肩膀去挑起这样一个社会重担,多少有炒作之嫌。我们真正应该关注、解决的是,造成农民熊德明向总理反映这一偶然问题的必然原因。农民进城务工,是中国实现现代化的一种必然步骤,但近年来中国拖欠民工工资和民工投诉的事例越来越多,有的甚至演出“跳楼”、“自杀”以讨回血汗钱的事件。可以说,民工工资遭拖欠其实是农民问题在城市的延伸。在劳动纠纷领域,欠薪本是一件常事,可以通过劳动仲裁或诉讼途径化解。但是,欠薪问题年年在特定群体中大面积的爆发,年年清欠年年欠,这就不能不说是一个大问题了。在全面建设小康社会的今天,解决民工欠薪问题,不但是保护民工权益的需要,也是全面建设小康社会的必然要求,不仅关乎社会公平的要义,而且关乎社会安定的大局。保障农民工作为劳动者应有的合法权益,是不容回避的社会性问题。

一、政府的问题

全国总工会的资料显示,目前全国进城务工的农民工被拖欠的工资估计可能在1000亿元左右,涉及9400万进城务工的农民工,农民打工收入已占到家庭收入的43%以上,主要发生在建筑施工企业和餐饮服务等企业,其中建筑施工企业占拖欠农民工工资案件的70%(2003年11月24日新华社消息)。拖欠问题主要有两种,一种是“连环套”拖欠。比如在建筑行业,开发商为降低成本拼命压价,建筑商为了拿到项目,不惜垫资经营,然后再把拖欠“链条”向下延伸,包袱甩给劳务企业,劳务企业即通常所说的包工头把所有的拖欠和负担全部转嫁到民工头上。另一种是恶意拖欠。少数开发商、建筑商或包工头在使用民工时,故意不签用工合同,然后借故拖欠或克扣工资。

拖欠工程款恶风之所以如此盛行,一些地方政府难辞推波助澜之咎,地方政府拖欠的工程款堪称拖欠大户,占全国拖欠工程款总额的26.7%(据2003年10月27日新华社消息)。造成这种情况的原因当中政府有相当大的责任,主要是:(1)政府本身就是拖欠民工工资链条中的源头之一。各级地方党委和政府搞“面子工程”、“政绩项目”的现象时有发生,不顾当地财力,往往是领导头脑发热、拍脑袋决策的,上了项目后,不能产生预期的经济效益,无力支付工程款,因此又导致民工工资严重拖欠。(2)政府的领导导向行为破坏了市场经济规则。造成民工欠薪问题的最直接原因是垫资施工,往往又是政府要求大家垫资的,这样一来政府一做,所有的企业都仿效,不合理的东西,长期姑息形成一种风气,当垫资施工、民工工资按项目周期而不是按月结算等都成为“行规”的时候,欠薪的风险相当大。(3)有关部门建设项目把关不严,滥批项目,监管不力。目前我国建筑市场相对混乱无序,建设单位没有或缺乏资金却频频盲目上马,非法肢解工程、非法分包工程行为横行,总承包单位将工程分包给不具备相应资质的单位或个体小包工头现象严重等等,势必造成“债务链”,给“欠薪”留下隐患。(4)不少地方政府错误地认为劳动执法会影响投资环境。主要是担心处理拖欠工资企业,会得罪甚至吓跑企业老板,减少地方财政收入,认为民工工资是个小问题,从客观上纵容了一些老板的拖欠歪风,而且在拖欠民工工资的背后,往往掩藏着腐败问题。(5)主管、监督《劳动法》实施的行政机关的不作为。《劳动法》的第十一章监督检查和第十二章法律责任明确了劳动行政部门的行政权力,政府劳动行政部门放弃这种权力和责任是《劳动法》贯彻中所出现的所有问题的根源,不少地方在治理欠薪时,往往是到了年关口,才热衷斤发文件、提要求,往往采用“运动式执法”、“运动式行政”,但收效不大,非但不能彻底解决欠薪问题,反而在一定程度上助长了工资“每年一结”成为“正常现象”。

20世纪70年代以后,西方发展经济学将消除贫困、失业和不平等定义为经济发展的基本内涵,“让更多的人能分享到经济增长和经济发展的成果”,已成为衡量经济发展是否合乎伦理的一个重要标准。二战以后,从亚、非和拉丁美洲一些原殖民地和半殖民地国家独立后的现代化之路来看,虽然许多国家在一段时期内确实取得了国民生产总值连年的高速增长,但这些国家中绝大多数人民的生活状况仍|未改善。普遍的绝对贫困,日益不平等的收入分配以及不断上升的失业,使得国内矛盾激化,暴力冲突不断,政府更迭频繁,政局失稳又使得多年现代化的成果毁于一旦,人们手中的财富急剧缩水。这充分证明,不让更多的人分享的经济发展不仅是不道德的,也不会赢得真正的发展。因此,今后一个时期我国社会经济发展除了要解决好城市弱势群体的经济贫困问题外,其重点显然在农村,应加大对农民合法权益的保护力度。整个执政思路应该有一个比较大的变化,我们首先要满足人民群众最根本的利益,要照顾弱势群体的利益,而不是单纯地以市场的繁荣,GDP的增长这样一个指标来衡量社会发展的程度。正如温总理所言,“现在老百姓的好多事情,在一些领导干部看来都是些不值一提的小事,可对老百姓来说,却是大事”。从现象上分析,许多地方政府片面追求经济增长,是错误的发展观造成的,全面、协调、可持续的科学发展观在他们身上还没有树立起来。但是,如果我们进一步深究的话,就会发现,地方政府和官员的这种短视的经济发展观,也是目前政府管理体制所造成的必然结果。基层政府本应该是农民利益的代表者和维护者,但是,现在却反过来成了农民利益的争夺者和侵占者。这种执政角色的倒置,是基层政府职能倒置的必然反映——代表农民利益仅仅成为许多基层官员政治理论上的停留,维护农民利益最后变成了官员泡沫数字的政绩竞赛。在整个经济体制改革过程中,政府改革目前处在一个关键的位置上,已经形成了“一马当道,万马不可前行”的格局。也就是说,如果政府管理体制不改革,管理方式不创新,就有可能阻碍其他各项事业的发展。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,专门有一部分论述“深化行政管理体制改革,完善经济法律制度”的问题,其意义是极为深远的。首先,我们以往的改革更多考虑是市场与政府之间的关系,未来的改革便开始进入到国家与市场主体乃至公民关系界定这样一个更深的层次了;其次,我们以往的改革更多考虑的是经济层面的内容,未来的改革无疑要更多考虑政府如何依法行政、强化社会管理和公共服务层面的内容。

目前,农民工讨薪的合法途径有:劳资双方协商、劳动仲裁和诉诸法律等。当前,无论哪种方式都面临各种困扰:劳资协商——因双方强弱地位悬殊,根本无法平等对话,所在没有工会组织的情况下,双方是无所谓对话和达成共识的;劳动仲裁(投诉)——时常遭遇地方政府以发展经济为名,而遭遇冷淡对待或拒绝受理的窘况;诉诸法律——在申请法律援助异常困难的情况下,要农民工请律师打官司无异于天方夜谭。这些合法的途径在现实中都变得“此路不通”,而实实在在的权利就被弱化得虚无缥缈了。要深化行政管理体制改革,完善经济法律制度,行政管理转型要注意从政府主导型经济向市场主导型经济转变;从优先经济目标向优先社会目标转变;从审批型经济向服务型经济转变。要建立政府公务员执法责任制,建立各级公务员的行政管理责任制,培育现代政府文化。在现代社会中,行政权自身的主动性质决定了它本应承担更多的社会管理职能,尽可能地处理社会纠纷、维护社会公正,将各种纠纷解决在寻求司法解决之前,主要是:(1)地方政府的压力始终体现在对政绩的追求上,关键是改变官员的考核弊端,改变用经济产值来衡量官员政绩这样一种政绩制度,如果地方政府官员的政绩合法性来自于民间,而非上级的评判,如果地方政府官员真正感受到了公民权利的重要性,他们就会时时刻刻努力着为民众负责。(2)建立全社会的信用制度,必须首先从各级政府做起,政府既要维护公权,也要尊重私权,民工是弱势人群,应该正确对待他们的私权,在美国等西方国家发生欠薪,往往由政府出面,拨出财政先行垫付工人,同时设立结欠工资垫偿基金,随后由政府再去查实,用罚款充实基金,这样,工人的利益从法律上得到保证,又有政府部门的支持。(3)政府部门应该严把立项关,加强对投资项目的审批,强化监控,杜绝资金不到位的工程进入城建市场,甚至可以引入国际通行的工程款担保制度。(4)各级劳动监察执法部门克服“行政不作为”的惰性,切实履行自身的执法职责,严格执行《劳动法》有关保障劳动者合法权益的规定,将保障进城务工人员权益的工作真正落到实处,让劳动法真正成为捍卫包括进城务工人员在内的所有劳动者合法权益的法宝。(5)治理欠薪还要有具体的目标考核和建立责任追究制,拖欠工资严重的地方,要层层建立领导责任制,并纳入对地方政府的考核体系,要化年关突击为日常性监察,在官员的政绩考核中,对当地工资按时发放情况的考核要优先于政府税赋征收情况的考核。

二、立法的问题

对民工这一弱势群体缺乏专门的立法保护。“民工”一词隐含着农民从乡村到城市的一种不完全的身份转型,词典解释的“民工”,是指在政府动员和号召下参加修筑公路、堤坝或帮助军队运输等工作的人,看到这个解释,在人们面前浮现的是电影《车轮滚滚》民工支前的壮观。1994年颁布的国家《劳动法》,从头至尾找不到“民工”的字眼,只有相对于用人单位的“劳动者”这个概念。是改革开放的政策催生了新的“民工”概念,改革开放后民工则主要指进城务工的农民。对当时的民工大批进城,社会的主流舆论是采取批评的态度,那时,官方文件和主流媒体称民工的高频词是“盲流”,对策是“堵”,农民离乡要办务工证,到城市要办“暂住证”,由于《劳动法》没有专门涉及到民工的问题,所以,对于民工的事实劳动关系,在许多文件中,解释为劳务关系。“民工”之所以叫做“民工”,是因为其既具有“民(农民)”的属性,又具有“工”的属性。“民”(农民)表示其户籍在农村,一般都有一份责任地,要交纳农业税费,而“工”则表示他们靠出卖劳力换取工资为生。农村富余劳动力进城务工,是农民增加收入的重要途径,不仅促进了农业和农村经济结构的调整,还促进了城市经济和社会的繁荣。民工在被雇佣的那一刻起,与资方就不是平等的,没有协商权、谈判权。由于用工市场廉价劳动力远远供大于求,用工方面多数并不和农民工签署用工合同,往往只是口头协议,薪金的发放也没有正规的手续,因此也导致农民工在追讨薪金的时候往往缺少证据,维权路困难重重。由于没有专门针对民工的法律法规,而民工问题又是涉及面极为广泛的问题,这造成目前对民工的管理政出多门,管理没有系统性而且只能着眼于短期。这种“一事一议”式的管理,是农民工讨薪难的症结所在。

在推进城市化进程的路上,民工将是一个不可缺少的群体,这个群体在今后相当长一个时期内还会存在。党的十六大报告指出:“要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍,引导农村劳动力合理有序流动。依法加强劳动用工管理,保障劳动者的合法权益”。民工就业方式很不正规,民工是流动的,有些老板和包工头也是流动的,平时以乡情相维系,遇到事情,很多人不会首先想到找政府、找工会、找法律来维护权益,而往往惯性地依赖同乡,希望抱团来解决问题。非正规的就业方式,不稳定的劳动关系,元任何社会保障等因素,决定了民工讨要工钱的急迫性,从而增大了引发一些突发事件的可能。劳动报酬权是我国《宪法》和《劳动法》赋予公民的劳动权利的重要组成部分。在现阶段,劳动仍然是人们谋生的手段,倘若丧失了劳动报酬权,生存和生活都无以为继。因此,劳动报酬权和劳动权一样都是公民神圣不可侵犯的法定权利。从长远看,要根本解

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