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【期刊名称】 《政法学刊》
竞争类国企混合所有制改革的法律路径
【副标题】 以多层次资本市场为视角
【英文标题】 The Legal Path of Mixed Ownership Reform of Competitive State-owned Enterprises
【英文副标题】 Taking Multi-level Capital Market as the Perspective
【作者】 万国华孙婷【作者单位】 南开大学法学院南开大学法学院
【分类】 公司法
【中文关键词】 竞争类国企;混合所有制;股权;多层次资本市场
【英文关键词】 competitive SOEs; mixed ownership; equity; multi-level capital market
【文章编码】 1009-3745(2019)04-0027-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 27
【摘要】

国务院关于深化国企混合所有制改革的意见,将国企分为公益类以及商业类下的竞争类、功能类和自然垄断类企业,确立了国企分类、分层改革和监管的方针。竞争类国企作为股份制改革较彻底、现代企业制度较完善、市场化程度较高的一批国企,其改革方向和内容对于增强国企竞争力、创造力和影响力有着重要意义。在多层次资本市场背景下,竞争类国企现有的改革路径存在一些问题,需要依托多层次资本市场进行混合所有制改革,建立健全竞争类国企产权流动和交易制度,为竞争类国企在多层次资本市场的混改提供充分、有效的法律保障。

【英文摘要】

The opinion of the State Council on deepening the reform of mixed ownership of State-owned Enterprises (SOEs) divides state-owned enterprises into two major categories: public welfare category and commercial category. Then it subdivides commercial enterprises into competitive, functional and natural monopoly enterprises and establishes the policy of classification, hierarchical reform and supervision of SOEs. As a group of SOEs with thorough shareholding system reform, perfect modern enterprise system and high degree of marketization, the reform direction and content of competitive SOEs are of great significance to enhance the competitiveness, creativity and influence of SOEs. Under the background of multi-level capital market, by analyzing the existing reform path and existing problems of competitive SOEs, this paper puts forward a new idea of relying on multi-level capital market to carry out mixed ownership reform, establishes and perfects the property right flow and transaction system of competitive SOEs and provides sufficient and effective legal guarantee for the mixed reform of competitive SOEs in the multi-level capital market.

【全文】法宝引证码CLI.A.1276560    
  
  

2015年9月,随着国务院《关于国有企业发展混合所有制经济意见》(以下简称“《意见》”)的发布,国企被分为商业和公益两大类,商业类国企又分为竞争类、功能类和自然垄断类国有企业,新一轮改革和监管开始以分类、分层的方式进行。[1]

按照《意见》的规定,“主业处于充分竞争行业和领域”的竞争类国有企业(以下简称“竞争类国企”)的混合所有制改革方向是股权多元化,目标是使混合所有制企业成为真正的市场主体。但是竞争类国企如何进行混合所有制改革,尚未有明确、统一的路径。2016年6月,国资委与财政部联合发布32号文,肯定了产权交易市场的资本市场地位[2],中小板、创业板、新三板、地方性股权及产权交易市场等各多层次资本市场格局基本形成,功能亦趋于成熟,国企产权交易面临着资本化发展的契机。多层次资本市场的建立给竞争类国企引入各类投资者,加快股权多元化发展,带来了新的路径和机遇。

一、竞争类国企混合所有制改革的背景分析

竞争类国企是股份制改革较彻底、现代企业制度较完善、市场化比较高的一批国企,其功能不同于主要提供公共服务和产品的公益类国企,竞争类国企目的主要在于实现国有企业利润最大化,扩大国有资本影响力。因此,股权多元化是竞争类国企进行改革的目标和手段,通过引入非国有资本,改善股权和产权结构,从根本上提高竞争类国企效益,达到成为真正市场主体的最终目标。

(一)竞争类国企改革的沉疴

混合所有制改革的核心和本质是产权改革[3],产权的内涵经历了从狭义到广义、客体范围不断扩大的过程,宽泛的产权概念,即产权是具有使用价值和交换价值的一切有体和无体的财产权利,具有排他性、独立性、可交易性、资本性,其中可交易性或流动性是其本质属性。因此竞争类国企改革的问题很大程度上是国有产权转让、交易和流动中产生的问题。

1.产权流动市场闭塞,难以实现股权多元化

我国《企业国有产权转让管理暂行办法》规定,国有产权交易只能在依法设立的产权交易机构中公开进行,即各地的产权交易所。[4]早期产权交易所的建立就是促进国企产权的转让和流动,随着市场经济的发展,产权交易市场不再局限于国企产权的转让。股份制改革的推进和现代企业制度的广泛建立,使现代企业产权的核心内容变成了股权,因此产权交易市场又逐渐培育出了区域性股权交易市场,专门从事非上市公司的股权转让活动,并逐渐开始具备私募、融资等多样化的资本市场功能。2013年左右,区域性股权和产权交易市场定位在法律上进行了分离,区域性股权市场作为资本市场场外交易的底层部分,俗称“四板市场”,而产权交易市场则专门从事生产要素的转让交易活动,其定位变成了边缘于资本市场的要素市场,但是国有企业股权仍然在产权交易市场进行交易。

一方面,产权交易市场作为要素流转市场,资本化程度低,流动性不足,股权一般只能进行整体转让,流转效率较低;另一方面,国有产权的转让必须经过国资部门的决定和审批,重大产权转让事项还要报同级人民政府批准,这种行政化审批的转让方式不仅降低了国有产权的流转速度,还打击了非国有资本参与的积极性,出于沉没成本、经营权旁落等方面的考虑,降低了对民间资本的吸引力,难以实现股权多元化目标。

2.交易定价机制不完善,国资流失严重

国有企业承担着社会公共服务与企业效益增加的两项任务,因此保值增值一度是国企改革的底线。

股权多元化目标和国有资产流失是一个问题的两个方面,相较于其他类国企,竞争类国企市场化程度最高,改革的力度和深度较大,但是国有资产流失也更严重。其主要原因在于,产权及股权交易评估和定价机制的不完善。根据目前的国有产权交易法,企业国有产权可以采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行,在交易的过程中,产权价值评估和定价最容易产生纠纷和滋生腐败。国有股权估值太低则造成国有资产的流失,估值过高则打击非国有资本的积极性,两者之间的平衡最终取决于国有产权的定价机制。

3.退出机制缺失,市场主体地位未建立

相当长一段时间内,学界对于竞争类国企混改的研究主要集中在竞争类国企应不应该进行私有化、私营化{1},即国资是否应该退出竞争性领域和行业这个问题上。{2}随着改革的深化和分类改革的推进,对于竞争类国企而言,受经济宏观环境的变化、产业发展的趋势、企业自身经营情况、融资情况等种种因素的影响,市场主体的进入和退出都应该由市场决定。然而,在当前的改革环境中,由于国有股权交易与其他企业股权交易不在一个轨道和体系内进行,国有产权、股权转让要经过国资部门的批准,大部分竞争性国有企业,如分布在建筑、汽车、机械制造、商业等行业的企业利润极低、产能过剩的竞争类国企,缺乏可行的市场退出途径;另外,国企监管机构以行政命令的方式代替了市场对资源的配置,阻碍了竞争类国企成为真正的市场主体。{3}

(二)竞争类国企混合所有制改革的现有路径

对于如何解决竞争类国企改革中的弊病和难题,实现股权多元化和市场主体地位,目前并没有明确、统一的路径可走。学界对此亦无定论,实务中主要通过以下四种方式进行。

1.整体上市

包括将竞争类国有集团公司、母公司整体上市、资产一次性整体上市、主业资产整体上市、多元业务分别上市和借壳整体上市等多种模式。混合所有制改革的本质是产权改革,因此竞争类国企改革很大程度上是产权结构和制度的改革。为了打破单一产权结构,就需要进行产权转让、交易和流动。一方面,整体上市对于竞争类国企有着积极的意义,外部规制能够利用资本市场的高效率和高流动率,实现国有股权的资本化流转;另一方面,整体上市的程序复杂、门槛较高以及后续高昂的治理成本,对于中小和地方性竞争类国企来说,不具备普遍的可行性和操作性。

2.非国有企业参股

非国有企业参股主要是指国企和非国企互相持股和融合,民营企业通过购买国企部分或者全部资产,成为国企股东或所有者,提高企业活力。近几年我国也提倡国企参股其他具有竞争力的民营企业。{4}非国有企业参股一方面能够引入非国有资本,实现竞争类国企产权多元化,有利于其进行混合所有制改革,但是相关问题和制度机制并不能保障参股的顺利进行。例如采用何种交易机制和定价机制参股?民营企业股东权利如何保护?公司治理如何进行?{5}这些问题均尚待理论研究、法律规制以及实践的检验。

3.并购重组

并购重组通过引进民间资本,实现产权多元化,这种模式过去被广泛应用于国企子公司层面的改革。并购重组有利于部分竞争类国企剥离不良资产,重新焕发活力,但是在目前的资本市场法律法规中,非公开的并购重组,信息公开程度较差,容易出现道德风险,造成国有资产的流失。另一方面,同参股一样,并购重组后续的诸多涉及决策权管理、公司治理等方面问题尚无法解决。

4.员工持股

员工持股主要是对国企内部的员工、高级技术人员等予以股权激励,刺激员工创造性和主动性,优化股权结构,弥补国有企业所有者缺位的弊端。员工持股关系到国企的内部分配问题,对于竞争类国企的混合所有制改革来说,并不是所有的竞争类国企都适合完全采取员工持股的方式,且容易出现少数人持股、利益输送、暗箱操作的问题。

(三)现有路径存在的问题

整体来看,目前最为普遍的这四种改革路径皆行之有效,同时也各有弊端。但是缺乏对竞争类国企的针对性设计,具有一定的局限性和笼统性。

第一,缺乏针对性。国企分类改革的理念公布之后,应该根据不同功能类别的国企制定具有针对性的改革路径{6},而不是笼统的一概论之,这也是分类改革的目的和价值所在,而这四种路径对竞争类国企来说不具有针对性;第二,缺乏分层改革路径。国企混合所有制改革的顶层方案,不仅制定了分类改革的理念,还细化到了分层改革,在企业内部,由于规模、业务、监管的不同,国有集团公司、国有中小子公司、地方性国企等不同层次的竞争类国企改革的方案也应该有所区别,但是目前的路径下无法解决这种分层改革的需求;第三,这四种方式无法解决产权流动市场闭塞,产权流动不畅,交易定价机制不完善,市场退出机制缺失等竞争类国企混改的现实问题。

二、多层次资本市场视角下的竞争类国企改革

国有企业并非我国独有,世界范围内的新加坡、德国、日本、英国等国都曾有过国家控股、参股形式的企业。{7}日本等证券市场较为成熟的国家均有借助多层次市场发展混合所有制的成功经验。

(一)日本通过证券市场发展混合所有制的启示

日本法中与我国国企相似的概念是公营企业,包括中央政府和地方政府出资设立行使一部分公共职能的企业。二战后的20世纪70年代中期,随着经济的复苏、西方自由主义潮流的影响,以及公营企业逐渐暴露的弊端,日本开始推行公营企业改革。其改革路径是根据公营企业的功能和性质分别进行股份制、公司制的现代化改造,公共职能和公共利益影响较大的公营企业实行国有和私有的混合所有制,而类似于我国竞争类国企的改革则完全进行私有化改革,由于竞争类公营企业的数量更多,日本的大部分公营企业最终走向了私有化的道路。

日本公营企业改革的主要经验包括,第一,借力证券市场。与我国国企改革极为相似,日本经历了股份制改造和以产权结构改革为核心的混合所有制改革。不同的是,在公营企业股份制改造结束后,日本政府将国有企业股份在证券市场上进行出售,以此来实现股权多元化甚至国有资本的完全退出。第二,混合所有制改革路径的法律保障充分。日本在对公营企业进行混合所有制或者完全私有化的过程中,严格按照有法可依、依法从严的法治化路径进行,为公营企业发展混合所有制提供了充分的法律保障。{8}

(二)借助多层次资本市场进行改革的优势

从日本经验可以看出,资本市场可以高效促进国企改革。联系到我国国情与资本市场现状,我国国企改革与资本市场相伴相生,具有天然的联系{9},兼具主板、中小板、创业板、新三板以及区域性股权交易市场的多层次性,与竞争类国企分层改革的要求也正好契合,因此借助多层次资本市场进行竞争类国企改革的路径亦行之有效。

1.多层次资本市场能够为竞争类国企改革提供指导性方向和分层改革路径利用不同层次资本市场的不同工具,可实现不同层次竞争类国企改革的差异化需求。在国企分层监管的背景下,地方性竞争类国企、中小竞争类国企与集团公司竞争类国企等不同层次的企业可以在产权市场、地方性股权交易市场、新三板、交易所市场等不同层次的资本市场中进行股权交易,接受市场的检验,与各层次的民营企业对接,与企业层次和发展程度相适应,符合企业发展规律和市场规律。

2.多层次资本市场路径能改善竞争类国企改革中出现的问题竞争类国企改革的核心是通过产权的交易达到资本的优化组合,而前提就是存在一个高度发达的产权交易市场,使得资本能够自由流动。{10}将国有产权交易纳入到多层次资本市场中,能解决产权流动市场闭塞、产权流动不畅的问题,多层次资本市场相对客观、市场化的交易机制和定价机制,亦能较为真实地反应国有产权的价格,防止国有资产的人为流失。

(三)多层次资本市场视角下的改革路径

竞争类国企的分层改革,与我国资本市场多层次性相契合。

1.地方性竞争类国企——对接区域性股权与产权交易平台

地方性竞争类国企是主要由地方国资部门和地方政府监管的企业,一般来讲规模较小,数量庞大,僵尸企业众多,融资主要依赖地方银行。

一方面,地方性竞争类国企改革应该抓住产权交易市场资本化发展的契机。产权市场究竟是否属于资本市场一直未有定论,学界达成的共识是,产权市场即使具有一定的资本市场属性,也是非标准化的、边缘化的。{11}2016年6月《企业国有资产交易监督管理办法》规定,国企可以在产权交易市场进行产权转让、增资扩股等行为,这为产权交易市场的资本化发展带来了新的契机,随着产权交易市场向资本市场的转型,一部分地方性竞争类国企的股权转让和流通的效率将大大提高,降低地方性竞争类国企对地方银行的融资依赖,吸引更多民营资本加入地方性竞争类国企的混合所有制改革。

另一方面,应该打破区域性股权和产权市场的藩篱,形成上下流通的资本市场。区域性股权市场是为当地企业或中小微企业提供股权、债券转让及相关融资服务的交易场所。目前非上市国企的股权还是在产权交易机构进行转让,资本流动性、投资者专业性和数量都远远小于股权交易市场,如果将产权市场和股权市场打通,使国有股权在两个市场间自由流转,将大大提高国有产权的流动速率。2017年2月,天津股权

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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