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【期刊名称】 《黑龙江省政法管理干部学院学报》
从美新自由贸易园区立法看中国自贸区立法的改进
【作者】 马敏【作者单位】 苏州大学王健法学院
【分类】 国民经济与社会发展法
【中文关键词】 自贸区;对外贸易区;自由贸易协定;国际经贸规则
【文章编码】 1008-7966(2016)03-0113-04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 3
【页码】 113
【摘要】

美国和新加坡是世界各国建立自由贸易园区的典型代表。美国以《对外贸易区法》为核心的法律体系和新加坡的《自由贸易区法令》都有各自突出的特点,为我国自由贸易园区的建设和立法提供了良好的借鉴。我国的自由贸易园区制度带有创新性,现有立法不论是从形式还是内容上来看都存在明显的问题,但突破了货物贸易领域。国内的自由贸易园区立法除了应当体系化,还要对接国际标准,内化国际经贸规则。

【全文】法宝引证码CLI.A.1213597    
  
  自由贸易园区(Free Trade Zones)的概念类似于《京都公约》解释的“自由区”,是指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域。我国尽管没有接受“自由区”的相关内容,还是对《京都公约》“自由区”的内涵进行了大量借鉴{1}。自由贸易园区不同于世界贸易组织解释的自由贸易区[1],自由贸易园区是单边的,自由贸易区是双边或者多边的,必须将两者区分开来,准确使用两种不同的表述,将自由贸易园区叫作自由贸易区与国际惯例不符,也不利于立法的用语规范和法律的内部稳定。本文所称的自贸区是指自由贸易园区。
  世界上很多国家都相继建立了自由贸易园区,且这股热潮已经从欧美国家逐步转向亚洲国家。美国无疑是世界经济大国,新加坡也是一跃而起的亚洲发达国家,两国在建立自由贸易园区的道路上积累的丰富经验,尤其是日臻完善的自贸区立法,为世界各国探索建立自贸区制度提供了很好的借鉴。
  一、美国和新加坡自由贸易园区的立法特点
  (一)美国对外贸易区的立法层次
  美国的自由贸易园区称为对外贸易区(Foreign-Trade Zones),在法律性质上属于缴纳关税意义上的境内关外区域,除此之外,它属于境内关内,且这个“关”指的是一般关税法律适用的范围[2]。我国很多学者主张对外贸易区是境内关外的典型代表,这个“关”指的是海关法律适用的领域,这种理解存在误区。事实上任何一国的海关法律制度的范围都远远大于关税法律制度{2}。对外贸易区与《京都公约》中的“自由区”在法律性质上存在一致性,两者都是在缴纳进口税费的环节上被视为在关境之外,在主要条款上也完全保持一致。对于缴纳进口税费之外的其他海关监管制度是否仍然适用于各缔约方的自由贸易园区,《京都公约》并未作出强制性规定。
  美国设立对外贸易区的做法与国际惯例相符,都是先立法后设区{3}。1934年5月29日美国国会通过了《对外贸易区法》,1936年美国才成立了第一个对外贸易区,1991年对外贸易区委员会又制定了《对外贸易区条例》,对《对外贸易区法》的实施进行了具体的细化,也为对外贸易区的管理起到了很大的辅助作用。1934年《对外贸易区法》是对外贸易区的联邦专门立法,被编入《美国法典》第19卷“关税”第1A章第81a条至81u条,内容涉及对外贸易区的设立、设区的申请和批准、委员会的规则制定、设施维护等,该法本身也是海关法律。其他适用于对外贸易区的海关法律还有《美国法典》第18卷“犯罪与刑事程序”第541~552条。除该联邦法律外,适用于对外贸易区的还有联邦法规。《联邦行政规则法典》中涉及对外贸易区的内容有第15卷“商业与对外贸易”第400部分,该部分主要规定的是对外贸易区委员会的权力及其限制;还有第19卷“关税”第146部分,内容主要涉及货物进入{4}。判例法也是对外贸易区的法律渊源,目前对依据对外贸易区法和海关法提起的诉讼有专属管辖权的是美国国际贸易法院和联邦巡回上诉法院,法院判例有效地填补了《1934年对外贸易区法》的立法空白。对外贸易区立法主要依据的国际法是海关国际条约,其中最重要的就是《京都公约》,该公约在美国的适用主要采取的是“立法转化”的方式,反过来其实也可以说是美国对外贸易区制度对国际法的渗透。虽然美国在全球化进程中的主导地位逐渐下降,新兴经济体和发展中经济体在世界贸易格局中的地位越来越重要{5},但美国法还是迅速地在全球范围内传播,在国际海关领域就表现为自贸区制度。
  从法律体系构成来看,美国对外贸易区的立法已经形成了以《对外贸易区法》为核心、以判例法为重要补充、以海关国际条约为标准框架的法律体系,对中国自贸区立法无疑有宏观和整体层面上的借鉴意义。
  (二)新加坡自由贸易园区的法律制度
  2012年全球金融中心指数排名中新加坡位列第四,全球竞争力指数排名居全球第二。全球超过90%的货物可以自由进出新加坡而不需要缴纳关税,应税货物只有酒类、烟草产品、石油产品以及车辆等四大类{6}。新加坡作为以转口贸易为导向的国家,其经济的迅速发展离不开国内自由贸易园区建设以及相应的法律保障。
  新加坡国内自贸区是依据1965年新加坡《自由贸易区法令》(以下简称《法令》)和1969年新加坡《自由贸易区条例》的规定,在新加坡海港码头或机场附近建立起来的。《自由贸易区法令》共分为七个部分24条,重点是第二和第三部分。第二部分有关自贸区允许开展的经营活动(第5至第10条),规定了自贸区内货物的处理、制造货物的条件、关税的计算、零售贸易和使用消费应税货物以及制造行为的限制。第三部分有关行政机关的职责和功能(第11~14条),规定了行政机关提供相关设施、排除货物和经营、提交年度报告等内容{7}。该职责和功能部分的规定很详细,体现了政府作为管理机关和服务机关双重身份的特点。此外,新加坡《自由贸易区条例》的颁布细化了《法令》的部分内容。《自由贸易区条例》主要有7条,规定了安保问题、行政机关提供设施的补充说明、非法建筑物的类型、不可转移的应税货物、记录保存、人员出入等。
  新加坡自贸区的建立为转口贸易发展发挥了极大的促进作用,《自由贸易区法令》和《自由贸易区条例》作为新加坡管理国内自贸区的主要法律文件,为自贸区的发展乃至整个城市国家的经济发展提供了制度保障。
  (三)美新自由贸易园区立法比较
  比较美国和新加坡的自由贸易园区的立法形式和内容后,不难看出两者在形式上差异较大。美国的自贸区立法有成熟的体系,从制定法到判例法,从国内法到国际法,立法层次分明;而新加坡的自贸区主要立法是《自由贸易区法令》和《自由贸易区条例》,立法构成相对单一。立法形式差异源于两国法律传统的区别,尽管两国都是英美法系国家,但在立法习惯上还是存在诸多不同。从美国和新加坡的自贸区立法内容上看,两者都只涉及货物贸易,两者的核心法律都对与货物贸易有关的出入监管、存储、税收、基础设施等内容进行了详细的规定。美国立法比较特别的是,其设立了专门的对外贸易区委员会制度,该委员会对自贸区的准入、行政规章和规则的制定拥有广泛的权力。从法律性质来看,对外贸易区委员会是商务部的“部内独立”机构,拥有完整的立法、司法和行政的综合职能,也是全面的自贸区准入主体。
  二、中国自由贸易园区的主要立法问题爱法律,有未来
  对比“自由区”的内涵,我国实际上还没有建立完全意义的自由贸易园区。我国现有的四个自贸试验区范围远远超过我国的海关特殊监管区域,自贸区不仅是海关特殊监管区域的新类型,还是对海关特殊监管区域的整合升级。我国的海关特殊监管区域有自己的法律框架,但是基于自贸区更为复杂的内容,原先的《海关法》等法律法规未必能直接适用于自贸区的全部范围。在现有法律缺失的情况下,中国自贸区要创新立法将面临诸多问题。
  (一)立法形式分析
  1.核心法律的缺失
  我国自贸区地方立法丰富,但缺乏高位阶的核心法律,反观美国和新家坡的自贸区立法都有核心法律发挥作用。有学者将地方人大制定的《自贸区条例》视为“基本法”,单从法律位阶的角度就无法解释这一观点。只能说在现有法律还不完善的情况下,地方《自贸区条例》在当地自贸区可以暂时充当“基本法”。《自贸区条例》对于中央立法权限范围内的事项在国务院批准的《总体方案》的范围内进行细化规定,而对地方的行政管理体制进行“先试”规定。就《自贸区条例》的内容而言并没有僭越的地方,但将《总体方案》作为地方立法制定的依据和标杆,难免招惹非议。我国四大自贸区地方立法各自依据的《总体方案》均是由国务院批准实施,并不是由国务院制定。自贸试验区先行先试的事项属国家事权,未经国务院批准,地方政府无权涉足,而国务院批准《总体方案》意味着国务院将属于中央政府的部分事权有条件地划归省级或者直辖市人民政府{8}。自贸区《总体方案》由商务部和地方政府共同制定,从法律位阶来看,《总体方案》属于部门规章或地方政府规章。但《总体方案》经过国务院批准实施,也可以将制发主体理解成国务院,则《总体方案》的性质可以上升为行政法规,其法律效力又似乎高于部门规章或地方政府规章,但是效力能否高于地方性法规也即《自贸区条例》,本身就存在疑问。因此,《总体方案》不应当成为《自贸区条例》规定事项的权力来源,《自贸区条例》本身也不可能成为基本法。况且,现有的四个自贸区各有适用于自贸区的《总体方案》,其法律位阶至多是行政法规,不可能作为核心法律。
  2.关于“法律暂停实施”的授权依据不足
  2013年8月和2014年12月,全国人大常委会分别通过了《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》和《关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。两项《授权决定》分别授权国务院在上海、广东、天津和福建自贸区内对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资,暂时调整三资企业法和《台湾同胞投资保护法》规定的行政审批事项,共涉及12条规定[3]。所谓“暂时调整”相关规定,实际上就是“暂停适用”相关规定,缩小了部分法律中部分规定的适用范围,也即对中国四个自贸区范围内外资进入的行政审批赋予了三年的程序性特权。
  构建自贸区法律体系的初期,各项制度的缺乏决定了我国自贸区需要在立法方面“先行先试”,这种实践创新并无不可,只要可以找到法律支撑。学者们对全国人大常委会的这一授权行为合法性进行争论的焦点实际上是授权主体的权力来源。有学者认为无论是从形式上将全国人大常委会授权国务院暂时调整实施法律视为行使决定权,还是从内容上将其视为行使立法权,其均能够从现行宪法中获得相应的支持。但获得合宪性支持后仍需在法律层面寻找具体的行为依据{9}。根据《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}李志鹏.中国建设自由贸易园区内涵和发展模式探索[J].国际贸易,2013,(7).

{2}周阳.美国对外贸易区法律问题研究[M].北京:法律出版社,2015:16-19.

{3}武康平,吴蓉.自由贸易区功能特征与法律保障[M].北京:经济科学出版社,2004:235.

{4}周阳.论美国对外贸易区的立法及其对我国的启示[J].社会科学,2014,(10).会让它误以为那是爱情

{5}张杰.积极参与国际经贸规则的制定[EB/OL].中国社会科学网,http://www.cssn.cn/zf/zf_dh/201508/t20150829_2141510.shtml,2016-01-15.

{6}张建鹏,黄菁.新加坡经验对上海自贸区建设的启示[J].新金融,2014,(03).

{7}徐翔.发达国家自由贸易区核心法律制度及其对中国的启示[D].北京:对外经济贸易大学,2014.

{8}丁伟.中国(上海)自由贸易试验区法制保障的探索与实践[J].法学,2013,(11).

{9}蔡金荣.授权国务院暂时调整法律实施的法理——以设立中国(上海)自由贸易试验区为例[J].法学,2014,(12).

{10}王慧.国际贸易法原理[M].北京:北京大学出版社,2011:463.

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