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【期刊名称】 《西部法学评论》
“行政处罚明显不当”的行政诉讼研究
【副标题】 基于134份行政诉讼裁判文书的分析【作者】 周浩仁
【作者单位】 中国政法大学证据科学研究院{博士研究生}【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政处罚明显不当;变更判决;撤销判决;行政诉讼;行政案件
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 57
【摘要】

“行政处罚明显不当”在行政诉讼中存在较多新的表现形式。“行政处罚明显不当”的诉讼现状表现为对于是否构成“行政处罚明显不当”法院的审查和认定标准不一致,人民法院适用撤销判决还是变更判决标准不一致,人民法院进行变更的原因多样,与“法律适用错误”存在竞合,变更判决与其他判决同时适用等。“行政处罚明显不当”行政诉讼存在的问题是案件事实主要证据不足时判决变更,错误认定“违法所得”,运用新出现的事实对原行政行为进行裁判,不符合“明显”标准时人民法院过度行使变更权,作出或不作出变更时判决说理不充分等。

【全文】法宝引证码CLI.A.1274529    
  
  

一、“行政处罚明显不当”行政诉讼样本概况

(一)样本的由来

中国裁判文书网是各级法院公开本院裁判案件的网站,《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》对裁判文书的公布作出了专门规定,以中国裁判文书网上公布的案例作为样本具有广泛的代表性和准确性。截止2018年6月10日,通过在中国裁判文书网输入关键词“行政案件”、“行政处罚明显不当”得到搜索结果490个,输入关键词“行政案件”“行政诉讼法第七十七条”[1]得到搜索结果326个,输入关键词“行政案件”“行政诉讼法第七十条第六项”[2]得到搜索结果159个。由于以上搜索条件存在包含或同时符合的情况,因此得到的搜索结果有部分相同。笔者采取三种搜索条件进行搜索的原因是为了得到尽可能多的搜索结果。

通过认真阅读和比较搜索结果,剔除不符合标准的文书后最终得到有效样本134个。笔者选取样本的标准是案件当事人必须对“行政处罚明显不当”提出过诉讼主张或者在事实理由部分进行过分析或者人民法院对“行政处罚明显不当”进行过分析。在采取上述标准剔除后,对于系列案[3]原则上只取其中的一个;对于经过二审的案件只取二审的裁判文书作为样本,不统计一审的裁判文书,但一审裁判文书作为笔者分析的参考;对于经过再审的案件不统计再审裁判文书,除非再审作出与生效裁判不同的裁判结果;对于2015年前构成“行政处罚显失公正”的案件也不统计。

(二)样本的分布

1.根据案件类型

由于行政机关、部门的合并以及一些部门集中行使行政处罚权的原因,笔者未按照行政部门进行统计。[4]对134个有效样本按照案件类型进行统计,得到涉及“行政行为明显不当”案件的分布统计表,具体见表1。需要说明的是,一些类型的案件存在交叉,工商领域案件实际包括广告领域案件,但由于广告领域案件比较突出,案件较多,笔者单独进行统计,表1中的工商领域案件主要涉及到不正当竞争和商标案件。由于治安案件样本和类型较多,因此笔者按照治安领域案件的具体类型将其细分,详见表2。

表1 涉及“行政行为明显不当”案件类型的分布

┌───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┐
│类型 │治安 │工商 │广告 │物价 │国土 │林业 │食药 │安监 │环保 │交通 │医疗 │税收 │
├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│数量 │59  │6   │11  │1   │5   │4   │9   │6   │5   │12  │2   │1   │
├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│类型 │劳动 │建设 │水务 │采购 │文化 │消防 │海域 │烟草 │城管 │金融 │司法 │   │
├───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│数量 │1   │2   │2   │1   │1   │1   │1   │1   │1   │1   │1   │   │
└───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┘

表2 治安案件具体细分统计

┌─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┐
│类型   │殴打、故意│扰乱公共秩│故意损毁财│侮辱诽谤 │赌博   │散布谣言 │
│     │伤害   │序    │物    │     │     │     │
├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│数量   │39    │9     │4     │3     │3     │1     │
└─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┘

2.根据法院级别

按照有效样本裁判文书的作出法院进行分类,得到表3的统计结果。

表3 涉及“行政行为明显不当”案件法院的分布

┌───────┬───────┬───────┬───────┬───────┐
│法院级别   │基层法院   │中级法院   │高级法院   │最高法院   │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│数量     │48      │80      │6       │0       │
└───────┴───────┴───────┴───────┴───────┘

3.根据裁判时间

按照有效样本裁判时间的不同,得到表4的统计结果。裁判时间均以一审裁判文书字号列明的时间进行统计。

表4 涉及“行政行为明显不当”案件时间的分布

┌───────┬───────┬───────┬───────┬───────┐
│年份     │2015     │2016     │2017     │2018     │
├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤
│数量     │44      │46      │43      │1       │
└───────┴───────┴───────┴───────┴───────┘

4.根据裁判结果三年不开张,开张吃三年

按照有效样本裁判结果的不同,得到表5的统计结果。对于裁判结果的统计,一些案件只有一审或者只公布一审的裁判文书,对于存在二审的案件同时统计一审的裁判结果。此处的驳回是指驳回原告的诉讼请求,不是指驳回上诉。

表5 涉及“行政行为明显不当”案件裁判结果的统计

┌────┬─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│裁判结果│撤销       │部分撤销     │变更       │驳回       │
├────┼────┬────┼────┬────┼────┬────┼────┬────┤
│审级  │一审  │二审  │一审  │二审  │一审  │二审  │一审  │二审  │
├────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┤
│数量  │28   │8    │2    │0    │66   │27   │38   │5    │
└────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┴────┘

(三)样本的简要分析

根据上述样本的分布以及裁判文书的研读,司法实践中涉及到“行政处罚明显不当”的主要是治安案件,在治安案件中又以“殴打和故意伤害”案件居多。在“殴打和故意伤害”案件中经常涉及互殴的情形,行政违法的双方会比较各自的行政处罚,“殴打和故意伤害”存在受害人、行政相对人和行政机关三方主体,因此“殴打和故意伤害”的行政诉讼经常涉及到“行政处罚是否构成明显不当”的争议。扰乱公共秩序主要涉及到“上访”和土地争议案件的阻止施工等。治安案件主要是行政拘留的时间长短以及行政拘留和行政罚款的选择适用是否构成明显不当。除了治安案件外,其他较多的是交通、广告和食药领域,这三个领域主要涉及行政罚款的数额是否构成明显不当。

根据笔者选取样本案件的标准,中级法院的案件加上高级法院的案件几乎是基层法院的两倍。中级法院和高级法院的案件几乎全是二审案件,涉及到“行政处罚明显不当”争议案件的上诉率较高,通常是当事人双方上诉。2014年11月《行政诉讼法》进行了修改,于2015年5月1日开始施行,与“行政处罚明显不当”有关的是新法规定了“行政处罚明显不当”可以判决变更和“行政行为明显不当”可以判决撤销。因此笔者只选取2015年至2018年的案件,笔者选取的案例根据裁判时间的分布比较平均。

根据裁判结果的统计以及裁判文书的阅读比较可以看出,一审法院和二审法院关于“行政处罚明显不当”的看法不一致,二审法院较一审法院更注重合理性的审查。对于一审驳回诉讼请求的判决,二审作出变更判决的比例很高。对于一审作出的部分变更判决,二审法院有时撤销一审判决驳回诉讼请求,有时撤销行政行为。一审法院对于符合“行政处罚明显不当”的案件,采取的裁判方式不一致,一些法院作出“撤销判决”,一些法院作出“变更判决”。“行政处罚明显不当”常与其他行政行为撤销事由同时存在于一个案件中,部分撤销判决与变更判决存在竞合的情形。

二、“行政处罚明显不当”在行政诉讼中新的表现形式

“行政处罚明显不当”的概念常结合其判断标准进行定义,“行政行为是否‘不当’,应当依据法定考虑因素、行政法原则、执法指南等相对客观的标准作出判断,执法者不能放弃其根据具体情境作出裁量的义务。裁量不当是否‘明显’,应当以一个通情达理、了解情况的人为标准来判断,要注意给行政机关以充足的裁量空间。”[5] “行政处罚明显不当”在司法实践中存在较多新的表现形式或判断标准,笔者按照行政处罚的事实认定和程序、行政处罚的内容和形式、行政处罚的结果进行分类列举。

(一)行政处罚的事实认定和程序

1.行政处罚的作出未区分共同实施违法行为的责任分担

如在“网约车”非法营运行政处罚案件中,行政机关只处罚网约车司机,未处罚网约车公司,从而被人民法院认定为行政处罚明显不当。法院的理由是网约车经营行为是司机个体与网约车平台共同实施的行为,将违法经营行为的责任和后果全部归咎于司机一方,显失公正。[6]《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)第17条规定“共同违反治安管理的,根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用,分别处罚。”再如在群殴、结伙殴打或共同伤害案件中,行政机关未区分不同致害人的行为和参与度而做出行政处罚,也被人民法院认定为行政处罚明显不当。[7]此外,在共同扰乱公共秩序案件中,行政机关没有区分共同违法人的作用和情节作出一样的行政处罚,也被人民法院认为是行政处罚明显不当。[8]

2.行政处罚的作出未依法扣减合法部分

这种情况主要体现在违法占用土地和海域等领域,行政相对人占用的土地或海域部分合法部分违法。行政机关未依法扣减合法占用的部分,对行政相对人占用的全部土地或海域进行处罚。[9]

3.行政处罚的作出时限违反法定程序

《道路交通安全违法行为处理程序规定》对行政机关拟采取的不同处罚措施规定了不同的处理时间,如果行政机关不遵守会导致行政行为开始生效的时间延迟,会影响行政相对人的权利,典型的是“吊销机动车驾驶执照”的起算时间。《中华人民共和国道路交通安全法》第91条第2款规定:“醉酒驾驶机动车的,由公安机关交通管理部门约束至酒醒,吊销机动车驾驶证,依法追究刑事责任;五年内不得重新取得机动车驾驶证。”因此在行政相对人被处“吊销机动车驾驶执照、五年内不得重新取得机动车驾驶证”时,五年的开始计算时间将对行政相对人的利益产生影响。典型的案例参见福建省龙岩市中级人民法院(2016)闽08行终106号行政判决书。

(二)行政处罚的内容和形式

1.行政处罚决定概括不具体或明显错误

如交通部门作出“吊销机动车驾驶证”的处罚,但没有载明驾驶证准驾车型,由于驾驶证的准驾车型分为A1、B1、C1、C2、D、E证等,在行政相对人无证驾驶摩托车构成违法时,交通部门作出“吊销机动车驾驶证”或者“吊销机动车驾驶证、准驾车型C1[10]、车辆类型摩托车”时构成明显不当。[11]再如安监部门作出的行政处罚决定为“暂停与安全生产有关的资格”,既没有暂停时间的长短规定也没有具体的资格名称规定,因此构成行政处罚明显不当。[12]

2.行政处罚事项不完整或不全面

如伪造或者冒用他人厂名、厂址或认证标志等质量标志生产或销售产品,根据《产品质量法》的规定应当没收违法生产或销售的全部产品,[13]但行政机关却只进行罚款或者没有完全没收,或者只没收其中的一部分。此外,对于违法所得没有进行全部没收也是行政处罚措施不完整的表现,实践中主要争议的是“违法所得”的构成,即违法所得仅指利润还是包括生产成本,或者说违法所得就是指销售额。[14]另外《治安管理处罚法》第43条第2款第1项项规定:“有下列情形之一的,处十日以上十五日以下拘留,并处五百元以上一千元以下罚款:(一)结伙殴打、伤害他人的。”但行政机关只对符合此法律规定的行政违法人作出行政拘留十日的处罚,未并处罚款,从而被人民法院认为构成行政处罚明显不当。[15]

3.行政处罚决定与违法事实和情节没有关联

如交通部门在行政相对人驾驶报废的摩托车上路行驶时,同时吊销驾驶人的摩托车驾驶证和小汽车驾驶证,对于吊销小汽车驾驶证的处罚就是与驾驶报废摩托车的事实没有关联,因此构成行政处罚明显不当。[16]

4.复议决定维持明显不当的原行政行为

复议机关维持原行政行为,而原行政行为处罚明显畸重的案件,人民法院适用第77条变更原行政行为,对于“复议维持决定”的案件适用《行政诉讼法》第70条第6项进行撤销。对于复议维持决定撤销的说理,有复议决定明显不当、不符合法律规定、错误、结果错误等。对于原行政行为处罚明显畸轻的情况下,由于复议机关受“禁止不利变更原则”的约束不得加重,[17]但人民法院只在判决变更时才受“禁止不利变更原则”的约束,因此人民法院可以以行政处罚明显不当为由撤销原行政行为,但对于复议行为如何处理将会产生矛盾。如果复议机关已经表明原行政行为处罚畸轻但受“禁止不利变更原则”限制只能维持时,复议机关的复议行为应该是正确的,但人民法院认为原行政行为是明显不当的会判决撤销,此时人民法院如何对复议决定作出评判需要研究和讨论。[18]

5.不符合行政处罚具体的裁量基准或裁量实施细则

由于法律和行政法规对违法行为规定的抽象性以及处罚幅度规定的宽泛性,相关规章或其他规范性文件对违法行为进行了细分,并结合细分的情况规定不同的处罚幅度。典型的是各省市或国务院相关部委专门针对某一领域的行政处罚制定裁量基准,如果行政机关在作出行政处罚时没有按照裁量基准进行处罚,则可能会被人民法院以“行政处罚明显不当”进行变更。[19
离婚不离婚是人家自己的事
  ······

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