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【期刊名称】 《河北法学》
社会保障普通法权利初探
【英文标题】 Study on Social Security Rights of the Common Law
【作者】 杨华【作者单位】 长春工业大学人文学院
【分类】 社会保障行政法律制度
【中文关键词】 社会保障普通法权利;规范效力;城乡比较
【英文关键词】 social security rights of the common law; effectiveness of norms; comparison of urban and rural areas
【文章编码】 1002-3933(2009)02-0103-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2009年【期号】 2
【页码】 103
【摘要】

社会保障普通法权利是指宪法以外的其他普通法所规范的具体的社会保障权。从世界社会保障立法的历史溯源来看,社会保障普通法权利的种类趋于全面、综合,覆盖范围逐渐扩展到全体社会成员。社会保障普通法权利具有自身的特征与规范效力,因此,有必要加强和完善社会保障普通法的制度建设。然而,我国社会保障普通法权利在法律渊源、权利范围、资金来源、规范效力等方面存在着城乡不公,确立社会保障普通法权利制度的城乡一体化目标与方向将是我国构建和谐社会,发挥社会保障民生保障作用的必然要求。

【英文摘要】

Social security rights of the common law are the specific social security rights regulated by other common law outside theConstitution. From the world's social security legislation in the history of the origin, the type of social security rights ofthe common law is becoming comprehensive, integrated, coverage gradually extended to all members of society. Socialsecurity rights of the common law have their own characteristics and effectiveness of norms, it is necessary to strengthenand improve the social security system for the building of the common law. But there are unfair aspects between urban andrural areas about the sources of law, the scope of rights, funding sources, regulating effect. To establish integration goalsand direction about social security rights of the common law will be an inevitable requirement for build a harmonioussociety in China, and will guarantee people's livelihood.

【全文】法宝引证码CLI.A.1122091    
  
  

社会保障权根据其所源自的法律位阶层次的高低可以分为社会保障宪法权利与社会保障普通法权利。社会保障宪法权利虽然属于一项宪法规定的重要基本人权,但是其规范效力有限,尤其是在我国这样一个缺乏宪政诉讼制度的现实国情下更是如此。因此,社会保障宪法权利需要通过普通法将其具体化,形成社会保障普通法权利。换言之,社会保障普通法权利是指由宪法以外的其他法律法规规定的具体社会保障权。

一、社会保障普通法权利的溯源

追溯历史起源,社会保障普通法权利的历史要比社会保障宪法权利悠久。早在1601年,英国伊丽莎白女王就颁布了《济贫法》,开创了国家以立法形式介入济贫事务的先河,该法规定了一些救济贫民的社会保障措施,例如,征收济贫税、救济无力谋生的人、为失业者寻找就业机会、安排孤儿当学徒等。《济贫法》以强迫劳动为手段,旨在阻止劳动力的流动和稳定旧的社会秩序,政府的济贫被认为是统治者的恩惠,而不是公民的一项权利,因此,这部《济贫法》在性质上只不过是统治者的“怀柔术”。1834年英国国会通过了《济贫法修正案》(又称新《济贫法》),首次承认了贫困的产生不仅仅因为个人的懒惰、愚昧、无能,政府与社会也要负责;认定请求社会救济属于公民的合法权利,国家依法实施救济是其义不容辞的义务;认定救济不再是消极行为,而是一项积极的福利举措。《济贫法修正案》标志着英国现代社会救助制度的诞生,也是社会救助权的原始萌芽—社会救济权的正式确立。

如果说,《济贫法》时代的社会救助权利仍带有官方的施舍、恩惠、仁政的色彩,那么,德国通过19世纪的一系列社会立法所确立的社会保险权则是社会保障普通法权利的一个质的飞跃,标志着现代社会保障制度的产生。19世纪80年代,以鼓吹劳资合作和实行社会政策的新历史学派为理论基础,在社会主义政党的推动下,德国工人运动日益高涨,为安抚好工人,以便取得工业发展的先机,德国于1881年至1889年先后制定了《工人医疗保险法》、《工伤事故保险法》和《残疾与养老保险法》,开创了具有普遍强制性的社会保险制度。1911年德国将上述三部法律确定为德意志帝国统一的法律文本,另增《孤儿寡妇保险法》,而成为著名的《社会保险法典》,史称“帝国社会保险法典”。1923年和1927年,德国又制定了《帝国矿工保险法》、《职业介绍和失业保险法》,至此建立了当时世界上最完备的工人社会保险制度,为工人提供了齐全的法定社会保险权。

继德国之后,西欧、北欧国家及部分东欧国家纷纷效仿立法,于19世纪末到20世纪30年代先后建立了自己的社会保险制度。社会保险权最终成为大多数国家的一项社会保障具体权利。1935年,美国罗斯福政府颁布了《社会保障法》,第一次将“社会保障”一词写人法律文献之中,标志着现代社会保障制度由对专项社会保险权的确立扩展到对综合性社会保障权的确立,权利主体也不仅仅限于产业工人。

第二次世界大战结束前,美国总统罗斯福在《大西洋宪章》中提倡四项基本人权,即言论自由、信仰自由、免于恐惧的自由与不虞匮乏的自由等,使世界思潮为之一变。其中,免于恐惧与不虞匮乏的两项自由人权成为世界各国争取社会保障的基本依据{1}。受其影响。1942年,英国的著名的《贝弗里奇报告》提出,英国应首先推出面向城乡全体国民的社会保障制度,不分种族、信仰、财产状况,只要达到规定年龄,就有权享受一份养老金,以安度晚年;报告认为必须建立“从摇篮到坟墓”的一整套社会福利措施,才能铲除贫穷、愚昧、疾病、肮脏、怠惰等五种社会病害。自1945年起,英国开始实施的“贝弗里奇计划”,陆续出台了一系列社会保障法案,开创了福利国家的先河。此后,福利国家开始成为一种制度模式,许多先进工业化国家纷纷效仿,制定了法律渊源意义上的社会保障普通法,规定了不同内容的社会保障普通法权利,构建了本国的社会保障法律体系。

综上所述,在世界社会保障事业的演进历程中,社会保障普通法权利在权利种类方面经历了由施舍型的社会救济权到强制、规范型的社会保险权,再到全面、综合型的社会保障权的发展过程,社会保障普通法权利的权利主体也随之由流浪的穷人扩展到产业工人,最后扩展到全体社会成员。尽管20世纪70年代末以来,西方社会保障制度出现了种种危机,各国纷纷寻求良策予以改革,但是,改革的措施并没有动摇社会保障权的普通法地位与社会保障的全民化趋势。

二、社会保障普通法权利的特征与规范效力

(一)社会保障普通法权利的特征

与社会保障宪法权利主要规范公民与国家之间的关系不同,社会保障普通法权利由于涉及到物质帮助和社会服务等具体保障待遇的获得,因此,社会保障普通法权利内容主要围绕着符合法定条件的个人与国家机关、社会组织之间展开。通过对社会保障普通法权利特征的分析,我们或许能够把握社会保障普通法权利的涵义。社会保障普通法权利特征分析如下:

1.权利主体的具体化与差别化。在普通法中,社会保障权的权利主体不再是抽象的公民,而是被具体化为社会弱者。所谓社会弱者是指经过自身最大努力仍无法维持最低的生活水平或者无法维持一定的收入的个人。社会弱者往往与人的生命波折期紧密相连,可以具体化为贫困者、年老者、疾病患者、失业者、受工伤者、生育者以及鳏寡孤独者。在普通法上,这些社会弱者享有的社会保障权分别是社会救助权、社会保险权(又可具体化为养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等专项权利)和社会福利权。此外,从历时性角度考察我国社会保障法律制度的构建,社会保障普通法权利主体会因职域、地域而呈现某种程度的差别[1]。

2.义务主体的多元化。社会保障普通法权利的义务主体是国家机关、社会组织及个人。在政府主导型的社会保障体制中,社会保障普通法权利终端实现(例如发放社会保障待遇)的义务主体是国家行政机关或者是被赋予行政主体地位的其他社会组织,而当社会保障普通法权利尚处于期待权阶段时,其义务主体为个人和其所就职或归属的单位(当前,在我国主要包括企事业单位和农村村集体),义务内容是按照法律强制规定缴纳社会险费或社会保障税。当前世界社会保障体制改革的一种趋势是福利国家逐渐被福利社会所取代。在福利多元化型的社会保障体制中,非政府组织可以成为社会保障普通法权利终端实现的义务主体,通常承担提供社会服务的义务。我反正不洗碗,我可以做饭

3.权利内容的复杂化。社会保障普通法调整的是个人与国家机关、社会组织之间的权利义务关系,社会保障普通法权利的内容体现在不同阶段的维权保障中。具体而言,当社会保障普通法权利尚处于期待权阶段,个人有权对单位缴费义务进行监督和诉求;而当社会保障普通法权利终端实现时,符合法定条件的个人有权向经办社会保障事务的机构、社会组织(如社区、非政府组织)请求发放物质保障待遇或提供一定的社会服务。此外,社会保障普通法权利可以再具体化为社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等方面的专项法律权利,每一个专项法律权利涉及的法律关系各不相同,自然权利内容也各异。

4.权利属性的兼容性。社会保障普通法权利兼具财产权利与人身权利的性质。作为人身权利,社会保障普通法权利是公民由于生存的需要而与其人身不可分离、不可分割、不能转让的权利;作为财产权利,社会保障普通法权利是公民获得一定财产利益作为其生存的必要条件的权利{2}。

5.权利救济手段的双重性。当社会保障普通法权利受到侵害或实现遇有障碍时,通常的救济手段包括行政救济和司法救济两个方面。按照我国立法规定,有关社会保障的争议主要分为行政争议和劳动争议两类,前者对社会保障普通法权利的救济由复查、行政复议和行政诉讼组成,后者对社会保障普通法权利的救济由协商、调解和劳动仲裁组成。

(二)社会保障普通法权利的规范效力

在宪法语境中,规范效力主要是指社会保障宪法权利是否具有可诉性的问题,而在普通法语境中,我们借用“规范效力”一词,探讨社会保障普通法权利的救济性问题(包括可诉性问题)。与社会保障宪法权利规范效力之争不同,社会保障普通法权利具有当然的“主观权利”属性[2],亦即,当社会保障普通法权利受到侵害或实现遇有障碍时,具体的、可操作性的程序法(通常为行政程序法与诉讼法)可以提供相应救济保障。

在我国,社会保障普通法权利的救济往往取决于社会保障争议的具体类型。根据我国现有的法律制度,社会保障争议按照争议主体和争议处理制度的不同可以分为两类:一是社会保障行政争议,即劳动保障行政部门、社会保险经办机构在依法经办社会保障事务的过程中,与个人、组织之间发生的争议,如社会保险费的征收、缴费、基金管理、待遇发放以及退休、失业人员的服务管理等方面的争议。二是社会保障劳动争议,即用人单位与被保险人之间基于劳动关系产生的,有关实现社会保险权利义务关系的争议。例如,用人单位基于劳动关系负有法律强制义务为劳动者缴纳失业、养老、医疗、工伤、生育等社会保险费,以及在工伤待遇方面尚需用人单位承担的保险保障义务等方面引发的争议{3}

就社会保障行政争议而言,社会保障普通法权利的救济包括复查、行政复议和行政诉讼,有学者将其称为行政程序{4}。2001年劳动与社会保障部通过的《社会保险行政争议处理办法》第5条、第6条、第8条和第9条第2款规定,公民对经办机构核定其社会保险待遇标准有异议的、认为经办机构不依法支付其社会保险待遇或者对经办机构停止其享受社会保险待遇有异议、认为经办机构未依法为其调整社会保险待遇的,可以直接向劳动保障行政部门申请行政复议,也可以先向作出该具体行政行为的经办机构申请复查,对复查决定不服,再向劳动保障行政部门申请行政复议。对于社保经办机构做出的其他具体行政行为不服或认为侵犯其合法权益的,申请人(即向社保经办机构提交有关社会保险事务申请的行政相对人,下文同)可以向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议;如果申请人与经办机构之间发生的属于人民法院受案范围的行政案件,申请人也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。此外,关于社会保障具体权利行政救济和诉讼救济的立法依据还有《政复议法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《工伤保险条例》和《行政诉讼法》等。

对于社会保障劳动争议,用人单位与职工因履行社会保险费的缴纳义务引发的争议被认为属于民事争议,社会保障普通法权利(主要是指社会保险权)的救济包括用人单位内部的协商与和解、调解、劳动争议仲裁和民事诉讼,属于民事程序。根据《劳动法》第77条和《劳动争议调解仲裁法》(2008年5月1日施行)第5条、第47条的规定,当用人单位与职工发生争议后,当事人应当协商解决或达成和解协议;当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的,可以向调解组织申请调解;不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的,可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁,仲裁裁决为终局裁决。不过,如果劳动者对仲裁裁决不服的,可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

综上,本文将社会保障普通法权利的规范效力界定在社会保障普通法权利的救济范畴内,而社会保障争议的分类直接决定着社会保障普通法权利的救济途径。根据我国法律法规规定,社会保障争议有公民个人与社保经办机构之间的发生的行政争议、职工与用人单位之间发生的劳动争议之分。鉴于用人单位和职工之间强弱悬殊的地位差异和我国当前严峻的就业形势,我们认为,建立健全行政争议解决机制,强化行政争议的解决力度,将有助于社会保障普通法权利的保障与实现。通常,社会保障行政是社会保障普通法权利实现的主要途径,具体言之,社会保障普通法权利的保障与实现一般是通过行政主体(政府机关或社保经办机构)的管理监督、待遇给付或其他业务工作来达成的,一旦上述行政行为阻碍了或侵犯了社会保障普通法权利,权利人即可通过行政复议与行政诉讼来寻求救济。总之,无论是社会保障行政的依法执行,还是程序法的事后救济,社会保障普通法权利的实现必须依凭普通法的制定与实施。

三、社会保障普通法权利的城乡比较



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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1} 李迎生.社会保障与社会结构转型[M].北京:中国人民大学出版社,2001.41,44.

{2} 郭曰君,吕铁贞.论社会保障权[3].青海社会科学,2007,(2).此人家庭地位极低

{3} 程延园.中德社会保障争议处理制度比较研究[J].北京:北京行政学院学报,2005,(2).

{4} 吴军.中国社会保障争议处理体制研究[D].华东政法学院2003年硕士学位论文.

{5} 刘翠霄.中国和德国农业社会保障制度比较分析[EB/OL]. httpv//founder. china. cn/zgshfx. htm,2008-01-22.

{6} 卢云.法学基础理论[M].北京:中国政法大学出版社,1994.52.

{7} 罗豪才,宋功德认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践[J].中国法学,2006,(2).

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