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【期刊名称】 《当代法学》
论行政公益诉讼诉前程序的改革
【副标题】 以适度司法化为导向【作者】 王春业
【作者单位】 河海大学法学院{教授,硕士生导师}【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 适度司法化;诉前程序;行政公益诉讼【期刊年份】 2020年
【期号】 1【页码】 89
【摘要】

作为检察机关提起行政公益诉讼的必经前置程序,诉前程序的意义在于为行政机关提供了自我纠正的机会、节约了司法资源、彰显了检察权谦抑性品格。但诉前程序仍存在诸多亟待解决的问题,推动诉前程序适度司法化势在必行。构建具有司法特征的诉前程序机制,可以改变检察建议的单向性结构和检察监督行政化的错位格局。检察权的司法属性、特定领域检察权司法化运行的成功经验以及行政公益诉讼诉前程序的实施成果,都为诉前程序适度司法化改革提供了重要依据。诉前程序适度司法化包括检察权能的司法化和检察权运行方式的司法化,具体体现为检察机关保持中立地位、检察人员相对独立办案、确立对审听证程序等。

【全文】法宝引证码CLI.A.1284447    
  

诉前程序是我国检察行政公益诉讼独具特色的制度。随着行政公益诉讼制度的实施,诉前程序发挥了举足轻重的作用,但与此同时诉前程序的缺陷和问题也逐步呈现出来。目前,学界开始广泛关注诉前程序的改革议题,诉前程序能否实现适度司法化,则是本文重点研究的问题。

一、行政公益诉讼诉前程序的制度设计与功能定位

我国行政公益诉讼制度建立以来,诉前程序就成为一个必经程序,并随着行政公益诉讼制度的发展而不断完善。在2015年7月1日至2017年7月1日公益诉讼试点期间,相关试点改革文件就明确规定了行政公益诉讼的诉前程序。例如,2015年7月最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下称《试点方案》)中明确提出:“在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责”。此后不久,最高人民检察院通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下称《实施办法》)中再次强调:“经过诉前程序,行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,人民检察院可以提起行政公益诉讼”。而在行政公益诉讼制度正式写入《行政诉讼法》时,继续保留了诉前程序,规定人民检察院先“向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责”,只有在“行政机关不依法履行职责”时,检察机关才向法院提起诉讼。而2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下称《公益诉讼司法解释》),则对《行政诉讼法》中诉前程序的规定进行了细化,并将诉前程序中行政机关的回复时间由试点期间的一个月延长为两个月,还规定了紧急情况下行政机关十五天回复的要求,以保证特殊情况下对公共利益的及时救济。

诉前程序作为行政公益诉讼的法定前置程序,“意味着检察机关在提起行政公益诉讼之前,必须先向行政机关提出检察建议,没有这个程序,就不能提起行政公益诉讼;诉前程序的目的是督促行政机关依法履行职责,只有在行政机关不履行职责时,才可以启动诉讼程序”。[1]行政公益诉讼自试点改革到正式实施,诉前程序始终受到制度设计者的青睐,在实践中,诉前程序的作用甚至超过诉讼程序,发挥了公益保护的主导功能。可以说,没有一种诉讼像公益诉讼这样,专门设立诉前程序,并将之作为一种必经的前置程序,这体现了制度设计者立足国情政情的精密制度考量。观察行政公益诉讼实践可以发现,诉前程序展现出无可替代的重要功能:

第一,在加强对行政机关检察监督的同时,也给予行政机关自我纠正的机会。检察机关作为法律监督机关,有权监督和促进行政机关积极行政和合法行政,行政公益诉讼正是为了纠正行政机关的行政违法或行政不作为问题,发挥检察监督的功能。但检察机关发起行政公益诉讼是“督促执法而非执意与主管机关竞赛”。[2]诉前程序恰恰可以起到这种“督促”作用,通过诉前程序,不仅告知了行政机关的违法行为,而且警示行政机关如果不及时纠正违法行为,将成为被告,将受到法院的审查,起到了告知和警戒作用,促使行政机关主动纠正违法行为或积极作为。实际上,给予行政机关自我纠正的机会,也成为大多数案件能够在诉前程序中得到及时解决的重要原因。

第二,在借助司法审查的威慑力纠正行政违法行为的同时,也从根本上节约了司法资源。行政公益诉讼不同于检察机关对行政机关的直接监督,其实质是借助于司法审判的程序,达到对行政违法或行政不作为行为的纠正。然而,司法资源属于有限资源,具有时间长、成本高的特点。如果没有诉前程序,其结果则是所有的行政公益诉讼案件均由检察机关起诉至法院,而法院必须遵循严格的诉讼程序进行审理,尽管多数案件都会以行政机关的败诉而告终,但毕竟耗费了大量的司法资源。但通过诉前程序就可以达到了不经过正式诉讼程序而促使行政机关自我纠正违法行为的效果,可以说,诉前程序的设置,在节约司法资源、尊重行政自制、促进社会和谐方面具有不可替代的功效。[3]

第三,在强调检察机关主动履行监督职能的同时,也较好地展现了检察权的谦抑性品格。检察权具有一定的主动性特质,如主动发现违法案件和主动发起惩戒程序。然而,检察监督权毕竟不同于具有管理职能的行政权,两者具有不同分工和权力边界。行政公益诉讼作为一种对行政权的监督机制,检察权必须恪守自己的边界,“检察权应谨慎行使,保持克制,……从而体现法律之宽容原则,并将谦抑所蕴涵的人的价值作为一种内在的精神追求,修复创伤,重塑和谐”,[4]特别是在“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”等行政公益诉讼的领域,是行政机关更为熟悉的专业领域,在正式提起行政公益诉讼之前,通过诉前程序督促行政机关进行自我纠错,符合行政先行处理原则,也体现了检察机关的一种谨慎和谦抑的政治立场,以防止对行政权的行使造成不必要干预。

二、诉前程序的实施现状与制度局限

自行政公益诉讼制度建立以来,诉前程序在案件处理中发挥了主导作用,大多数案件都在诉前程序阶段得以顺利解决。据统计,四分之三的行政机关在行政公益诉讼的诉前程序当中纠正了违法行为,履行了法定的职责,[5]显示了诉前程序的巨大优势。但这并非表明诉前程序就尽善尽美,实际上,该程序仍存在一些亟待解决的问题,突出体现在以下两方面。

(一)诉前程序呈现单向性结构

从诉前程序的立案环节到检察建议的发出以及最终决定是否提起行政公益诉讼等,都呈现出单向性程序结构,基本上都是检察机关在唱独角戏。爬数据可耻

诉前程序在具体环节上可分为两个阶段。第一阶段是调查取证阶段。在该阶段,检察机关为了弄清行政机关是否存在违法行使职权或者不履行法定职责行为,以及国家利益和社会公共利益是否受到侵害,而积极进行调查取证,并依据掌握的证据材料判断是否终结审查、是否发出检察建议。在该阶段,对行政机关是否存在行政违法或不作为问题,检察机关通常根据自己所掌握的证据材料,单方作出判断并发出检察建议,此时没有行政机关的参与,没有举证质证环节,没有听取行政机关的意见,没有给可能成为被告的行政机关申辩的机会。第二阶段是检察建议发出后到检察机关作出最终处理阶段。检察机关在向行政机关发出检察建议后,行政机关必须在规定的时间内依法履职并回复,[6]行政机关不依法履职的,检察机关将依法向法院提起行政公益诉讼。在此阶段,检察机关要对行政机关是否已经履行了检察建议中的要求以及履行的程度作出评价,并作出是否提起行政公益诉讼的决定。换言之,在检察建议发出后,对行政机关是否履行了检察建议的内容,是否整改到位,只是检察机关自己作出判断,行政机关没有进行申辩的机会,体现了单方性特点。

总之,从诉前程序的两个阶段来看,基本是检察机关在唱独角戏。而这种单向性结构最大的弊端在于:在没有行政机关参与的情况下,难以充分查清案件事实,难以形成高质量的检察建议,难以使得行政机关心服口服,而且在单方性结构下检察机关也将耗费更多的人力物力财力,也是一种不经济、不高效的做法。

(二)诉前程序行政化色彩较浓厚

检察机关体制行政化色彩一直较为浓厚,正所谓“生于司法,却无往不在行政之中”。[7]具体而言,检察机关内设机构、检察人员等没有独立的办案权,必须在检察长统一领导下开展工作;检察机关采取上下一体化,上下级之间是领导与被领导关系,最高人民检察院领导全国各地检察机关工作、上级检察机关领导下级检察机关工作;在办案业务方面,检察机关建立了严格的逐级审批制度,案件承办人不具有独立办案权,往往要经过部门负责人、分管检察长直至检察长等审批,决定权在检察长手中,检察机关始终采用行政性的办案方式。[8]

这种行政性特点也体现到行政公益诉讼的诉前程序中,主要体现为诉前程序中检察机关对案件的严格审批。在行政公益诉讼试点期间,《试点方案》规定“先行层报最高人民检察院审查批准”;《实施办法》则更加明确规定“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的,应当层报最高人民检察院审查批准”。从试点到正式实施,这种审批的痕迹一直存在。[9]此外,案件还要采取集体讨论的方式,《实施办法》规定要“经集体讨论”以及“集体讨论形成的处理意见,由民事行政检察部门负责人提出审核意见后报检察长批准。检察长认为必要的,可以提请检察委员会讨论决定”。

这种行政化办案模式运用到诉前程序中,其不良后果在于:一是办案效率低。一个案件往往要经过多层级的审批,而作为上级领导很难及时对相关案件作出审批决定,导致一个案件经常要经过较长时间才能走完审批程序。二是不利于对案件事实的查清。对案件的处理,必须在亲历案件调查和审查的基础上作出判断,而审批制违反了案件亲历性规律,审批案件的领导对案件并不十分了解,倾向于从政治稳定或社会影响来把握审批,往往会忽略事实与证据的查清;而对案件事实较为清楚的承办人员却没有独立性和办案权。三是助长了办案人员的依赖心理。一些承办人员认为案件的审查决定权在领导手里,因此,办案过程中不积极探索和研究,也使得当前的司法办案责任制以及错案追究责任制难以落到实处。总之,诉前程序行政化色彩是与司法化相反的一种倾向,久而久之,必将损害诉前程序的质量和实施效果,进而可能影响行政公益诉讼制度的良性发展。

也许有人认为,诉前程序虽然存在上述问题,但自设置以来,诉前程序发挥了良好的督促执法和公益保护功能,何必还要进行改革?其实,这是没有充分看清诉前程序效果好的深层次原因。诉前程序之所以能取得如此好的效果,并不仅仅是该程序实施得好,还有更多特殊的制度背景和体制因素。胡卫列教授在《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》一文中,曾客观地分析了其中的诸多原因,包括“中央强化作风建设,推进全面从严治党,构建问责等一系列约束机制”、“检察机关地位、职能的特殊性及其积极工作带给行政机关的压力”、“特别是在国家监察体制改革到位前,还拥有职务犯罪侦查权,这是一种十分强大的威慑力量”[10]等。这些实际上是诉前程序实施的外部环境因素,这些外部因素从一定意义上讲,具有比诉前程序本身更大的力量,是这些外部因素为诉前程序的实施扫除了各种障碍和阻力。然而,随着行政公益诉讼热点时期的过去、国家关注点的转移,特别是随着检察机关职能中自侦权力的剥离,检察机关的威慑力已经有所弱化,[11]在这种情况下,如果诉前程序工作做得不扎实、不规范,很难对行政机关形成绝对的权威敬畏,也不会继续保持以往良好的实施效果。因此,正视这个现实,必须进一步改造甚至重构诉前程序,将诉前程序做得更为精致,使得诉前程序成为让行政机关心服口服地纠正违法行为或积极作为的利剑。

三、诉前程序适度司法化的可行性

(一)诉前程序适度司法化的含义

所谓“司法”,在不同语境下有不同的内涵和外延。为了研究的需要,本文采取狭义的解释,主要是指法院的审判活动。司法的核心特点在于:一是中立性,法院居中判断、不偏不倚地作出裁判;二是两造对抗,由双方当事人在平等基础上进行现场言词对抗,作为第三方的法院,在听取双方举证质证辩论的基础上作出客观公正裁判。司法的这些特点有利于查清案件事实、明辨是非并作出理性的决断。

所谓“司法化”,主要在三个领域里使用:一是在宪法领域中,即所谓的宪法司法化,“指我国各级人民法院在对个案裁判所适用的法律进行解释时,当将宪法原则和精神纳入考量范围”,[12]强调宪法规范要像其他法律规范一样可以在司法案件裁判中直接适用。二是在行政行为和行政复议领域,特别是强调行政处罚的司法化、行政复议的司法化等。例如,行政复议司法化,是“针对行政复议法在实践中的问题,如复议机构缺乏独立性、复议程序过于行政化、行政复议与行政诉讼的衔接、复议范围、审理机制等”[13]问题,强调行政复议由行政化的倾向向司法特征转变的过程。三是在刑事诉讼和民事诉讼领域,体现为检察机关运用司法化的方式处理批准逮捕、不起诉、民行诉讼监督案件审查程序等。

诉前程序司法化,就是按照司法活动的特点对诉前程序进行改造,“祛除我国检察体制长期以来所形成的‘过度行政化’的痼疾”,[14]使之具有司法特点的过程。强调在诉前程序中引入审判程序中的司法元素,构建两造对抗结构、实行举证质证方式、采取双方适当辩论、检察官地位的相对独立和中立地查明案件事实等,有效督促行政机关及时纠正违法行为或履行法定职责,并对不及时履职的行为提起行政公益诉讼。

当然,本文所提出的诉前程序司法化,是一种适度司法化。由于检察权的运行体制与法院司法审判有较大不同,特别是检察机关不可能对案件作出具有终局性的结论,最多只能作出是否提起行政公益诉讼的决定。因此,诉前程序司法化也只能是相对的、有限的、适度的司法化,只是吸取或借鉴司法审判程序中有益的做法,而不可能完全司法化。因此,在诉前程序司法化过程中,哪些可以司法化,哪些不必司法化,必须作出选择,并进行有效的制度设计,以使诉前程序司法化达到预期效果。

(

二)诉前程序适度司法化的可行性

“制度的好坏不在于其本身是否符合逻辑,而在于其是否与所处的整体制度构架和社会环境相契合”。[15]诉前程序适度司法化并非空穴来风,不仅有其必要性,而且具有现实可行性。

第一,检察权的司法属性为诉前程序适度司法化提供坚实基础。在我国,检察权是一个比较复杂的权力,但其司法属性是不容置疑的。《宪法》136条规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这是我国检察权依法独立行使的宪法表述,也在宪法层面上为检察机关独立


  ······
卧槽不见了

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