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【期刊名称】 《大连理工大学学报(社会科学版)》
环境行政命令与环境行政处罚的错位与匡正
【副标题】 界分基准与功能定位的视角
【英文标题】 Dislocation and Correction of Environmental Administrative Order and Environmental Administrative Penalty
【英文副标题】 Division of Boundary Criteria and Functional Orientation
【作者】 薛艳华【作者单位】 重庆大学法学博士后流动站{在站博士后}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 环境行政处罚;环境行政命令;责令性行政行为;边界关系;衔接关系
【英文关键词】 environmental administrative penalty; environmental administrative order; ordering administrative behavior; border relationship; cohesive relationship
【文章编码】 1008-407X(2019)06-0091-09
【文献标识码】 A DOI:10.19525/j.issn1008-407x.2019.06.011
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 91
【摘要】

环境行政命令与环境行政处罚是两种相互独立又关联的行政决定行为。独立性决定二者的边界关系应是清晰明了的,即通过内容的惩罚性(核心)+形式的意思性(补充)+结构的保障性(辅助)的基本模式加以界分,并从解释论与立法论双重路径解决环境行政命令与环境行政处罚的模糊地带——责令性行政行为立法概念不清、性质难辨之难题。关联性旨在二者衔接关系应是具有先后次序性,即环境行政命令在二者衔接关系中具有优先适用性,处于基础性、主导地位,这是由环境行政命令与环境行政处罚的基础性与保障性行政行为性质界分及其功能定位所决定的。在此基础上,二者衔接关系之未来立法应以前置条件的关系为基础规范结构,其他规范结构的设计则应考虑违法情节、功能定位、适用条件等因素以解决现行法律规范中衔接关系不合理之困境。

【英文摘要】

Environmental administrative orders and environmental administrative penalties are two kinds of administrative decisions that are both independent and related to each other. Independence determines that the boundary between the two should be clearly demarcated through the content of the punitive (core)+ form of meaning (supplement)+ structure of the support (assistance) model. Interpretation and legislation should be taken as the dual path to tackle the ambiguous zones between environmental administrative orders and environmental administrative penalties, that is, the unclear legislative connotation and nature of the ordered administrative action. Relevance means that among the two cohesive factors, the environmental administrative order should be given priority as it remains in the foundational and dominant position in case of application as compared to the function and nature of environmental administrative penalties. On this basis, the future legislation of the convergence should take the prerequisite relationship as the basic normative structure. The design of other normative structures should consider such factors as illegal circumstances, functional orientation and applicable conditions, in order to resolve the problem of unjustified cohesive relationship in the existing legal norms.

【全文】法宝引证码CLI.A.1284360    
  

一、引 言

环境行政命令与环境行政处罚从概念、特征及类型上看似乎二者界分清晰、关系明了,不具有可比性。但事实上,对于环境行政处罚,理论界未概括出其核心特性以区别环境行政命令。立法界采用“列举+兜底”方式对其进行类型化,但兜底条款却为环境行政处罚与环境行政命令的混淆留有空间。对于环境行政命令,由于上位概念行政命令的基础理论问题在理论界一直存在着争议。如行政命令的性质是抽象的还是具体的行政行为{1}、是内部的还是外部的行政行为{2}等基本理论问题在行政法学界均未达成统一认识。同时,笔者所统计的不同时期的行政法教材均未涉及{3}或极少涉及行政命令{4},且把行政命令作为一种独立的行政行为加以阐述与研究的文献亦甚少,导致行政命令理论体系缺乏完整性与系统性{5}。循此为进,在环境法学界对于环境行政命令的基础理论同样存在着分歧。较早关注环境行政命令的学者如陈泉生将环境行政命令作为区别于环境法律的、由环境行政主体作出的一种具有强制约束力的抽象行政行为,他认为所谓的环境行政命令是环境行政机关依法所作的具有强制拘束力的单方意思表示{6};随着《行政处罚法》与《环境行政处罚办法》等法律规范的出台与修订,关于环境行政命令的性质的认识也随之发生变化,由抽象行政行为向具体行政行为转变,如涂永前从环境行政法律责任制度层面将环境行政命令作为具体行政行为加以阐释。

正是由于上述环境行政命令与环境行政处罚二者基础理论的供给不足、立法的界定不清,使得二者边界关系模糊,从而导致环境执法或司法适用的混乱与困惑,如吴武汉与广州市黄埔区环境保护局环保处理决定上诉案{7}。该案之所以出现争议,在于对“责令停止餐饮项目的生产”的行为属性认定的不同。不同的认定结果将直接导致不同的裁判结果。显然,无论是理论界还是实务界均未能很好把握环境行政命令与环境行政处罚二者之关系界分,使得此类责令性行政行为{8}徘徊在二者之间,进而影响环境行政命令与环境行政处罚的准确适用。所谓责令性行政行为是指以“责令……”为立法表述内容的行政行为。一般学界将其行为分为两种表达方式:一种以胡建淼为代表的行政责令行为{9},另一种以杨生为代表的责令性行政行为{8}。本文采用责令性行政行为。同时,在我国现行环境法律规范体系下,环境行政命令与环境行政处罚适用规范结构设计存在诸多不合理性,无法探寻规范结构设计的治理依据,导致二者衔接关系缺乏立法理性。本文正是基于此背景下,试图通过对环境行政命令与环境行政处罚界分基准与功能定位的深度剖析,以解决当前环境行政命令与环境行政处罚模糊地带——责令性行政行为属性难辨及立法规范结构设计混乱之难题。

二、现实困境:环境行政命令与环境行政处罚之关系检视

对于任何事物之间关系的分析必须涵盖差别与关联两方面。差异性决定了环境行政命令与环境行政处罚的具体表现形式,必须予以区分与认定,以明晰边界关系;关联性决定了二者在现行法律规范结构下必须符合二者内在逻辑关系,实现有机衔接与协调。但纵观我国环境行政命令与环境行政处罚关系的现状,却存在边界关系模糊与衔接关系不清等困境。

1.责令性行政行为的立法界定不一导致二者边界模糊

责令性行政行为是环境行政命令与环境行政处罚界分模糊地带典型特征之一。责令性行政行为在我国法律规范领域呈现出表现形式各异、内涵不一等问题。责令性行政行为的典型代表形式是责令改正。关于责令改正及其变型已被广为运用,而其性质之争学术界向无定论且延宕至今,主要分为行政处罚说、行政强制说、行政命令说{10}。2009年《环境行政处罚办法》的修订则在环境法领域首次明晰了责令改正的性质,试图平息立法与实践的性质之争。至此,责令改正的“行政命令说”性质被立法所确定,从而否定了行政处罚说或行政强制说。但是,基于环境行政命令理论先天不足,加之以“责令……”为立法表述内容的责令性行政行为纷繁多样,虽然责令改正的性质在立法上给予了明晰,边界模糊、难于判断的问题在实践中仍然存在。据笔者在北大法宝数据库中搜索统计,截止2018年5月,在现行有效的行政法规中含有“责令”一词的法律规范共计394篇,其中“责令”出现的频率为2235次。对于这些立法中出现的责令性行政行为一般根据其所处的领域和情形加以表达,内容杂糅,表达多样。因此,导致在具体判断责令性行政行为属环境行政处罚亦或环境行政命令时常常无所适从的尴尬局面。

其一,对于性质明晰的责令性行政行为,因立法概念界定的模糊性,导致环境行政处罚与环境行政命令的区分困惑。如行为罚中的“责令停产停业”与责令改正的“责令停止生产”,从文义解释上难以区分,实质区别却缺乏相关法律解释及理论依据。为此,福建省环保厅曾就此问题请求生态环境部予以解释,但是仍旧未给予明确的是“责令停产”还是“责令停止生产”的理论诠释,应当结合违法行为的性质和具体的法律法规规章条款选择适用{11}。那么,我们应对行为罚中的“责令停产停业”与责令改正的“责令停止生产”的关系如何认定并加以区分呢?按典型区分路径,作为环境行政处罚的行为罚与环境行政命令的责令改正因性质上的差异性,由此依次对性质特征进行逐一对比从而加以区分,然此路径并未能解决法律实施中的区分与适用困惑。一方面,对于环境行政相对人而言,二者的法律效果并无太大区别,都使其无法正常生产经营,但基于环境行政处罚与环境行政命令两行政决定在职权、程序等方面的不同,环境行政相对人却可能面临无程序性保障之风险。另一方面,对于环境行政执法主体而言,可能出现“主动混淆”情况。因环境行政处罚受限于主体与程序双重约束,故环境行政执法主体可能倾向性选择适用更为简单、高效、及时的“责令停止生产”以达到“责令停产”之目的,即选择性适用环境行政命令达到环境行政处罚之效。

其二,对于立法未定性的其他责令性行政行为性质难以界分。据不完全统计,责令性行政行为在我国法律规范范畴的表现形式大概有90多种,以责令停止违法行为、责令停产整顿、责令(限期)改正等使用频率为高,其他责令性行政行为还包括责令停工(业)、责令限产限排、责令停产整治、责令退运固体废物(危险废物)等。理论与立法的先天不足导致对责令性行政行为的性质界分步履维艰。如2016年修订《海洋环境保护法》73条规定,“违反本法有关规定,有下列行为之一的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令停止违法行为、限期改正或者责令采取限制生产、停产整治等措施,并处以罚款;拒不改正的,依法作出处罚决定的部门可以自责令改正之日的次日起,按照原罚款数额按日连续处罚;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭……”。此处对于“责令采取限制生产”“责令停产整治”等责令性行政行为如何认定其性质呢?事实上,该类责令性行政行为并非在《海洋环境保护法》中首次出现,在其他环境法律规范中能得以追根溯源。“责令采取限制生产、停产整治”来源于2008年修订《水污染防治法》74条“责令限产限排或停产整治”和第75条“责令停产整顿”的规定。随后2009年通过的《环境行政处罚办法》第10条将“责令停产整顿”明确规定为环境行政处罚的一种形式,但未对责令限制生产或停产整治此类责令性行政行为的性质作出直接规定。2014年修订的《环境保护法》60条也对《环境行政处罚办法》规定予以吸收,将“责令其采取限制生产、停产整治”等措施作为新增的环境行政处罚形式{12}64。那么,《环境保护法》将其作为环境行政处罚的依据何在?责令停产整治与停产整顿从文义解释上看,似乎具有同质性而归于环境行政处罚;但是对于责令限制生产,从体系解释上看,在其他相关环境法律规范中却不被完全归属于环境行政处罚。由此,出现了《环境保护法》中责令限制生产与其他相关环境法律规范不一致之矛盾。那么对于上述行为之定性哪种才是正确解释呢?

2.立法规范结构设计混乱导致二者衔接关系不清

环境行政命令与环境行政处罚的具体表现形式除立法概念、性质界定不清外,立法规范结构亦是多样化,无从探寻二者衔接关系的立法理性。以属环境行政命令的责令性行政行为为统计对象,以全国人大及其常委会制定的现行有效的6部环境污染防治法律规范及1部土地法律规范为统计来源,以2018年5月1日为截止时间,对环境行政命令与环境行政处罚的立法规范结构进行梳理,主要存在以下几种衔接关系:

表1环境行政处罚与环境行政命令在法律规范结构中的衔接关系

┌────────┬──────────────────────┬──────┐
│关系类型    │典型性法律法规规定             │衔接条件  │
├───┬────┼──────────────────────┼──────┤
│单处 │排他性适│《固体废物污染环境防治法》72条《水污染防治│情节严重的 │
│   │用   │法》第82条(第2款)、93条《环境噪声污染防治法 │      │
│   │    │》第53条                  │      │
│   ├────┼──────────────────────┼──────┤
│   │选用  │《海洋环境保护法》88条          │或     │
├───┼────┼──────────────────────┼──────┤
│并处 │可以并处│《固体废物污染环境防治法》69、71开弓没有回头箭73条《大│可以    │
│   │    │气污染防治法》第119条(第1款)《水污染防治法》│      │
│   │    │81条(第2款)                │      │
│   │    │《土地管理法》74条《放射性污染防治法》第49│      │
│   │    │条《环境噪声污染防治法》48、565960条 │      │
│   │    │                      │      │
│   │    │                      │      │
│   │    │                      │      │
│   │    │                      │      │
│   ├────┼──────────────────────┼──────┤
│   │应当并处│《固体废物污染环境防治法》第68、74、75、76、│应当    │
│   │    │77条《海洋环境保护法》第73、76、77、78、80、│      │
│   │    │82、83条《大气污染防治法》第98、103、104、10│      │
│   │    │5、107、111、112、114、118(第3款)、119(第2款│      │
│   │    │)《水污染防治法》89条(第2款)       │      │
│   │    │《土地管理法》81条《放射性污染防治法》第50│      │
│   │    │、51、52、54、58条《环境噪声污染防治法》第50│      │
│   │    │条                     │      │
│   │    │                      │      │
│   │    │                      │      │
├───┼────┼──────────────────────┼──────┤
│种属关│    │《土地管理法》83条            │属行政处罚 │
│系  │    │                      │      │
├───┼────┼──────────────────────┼──────┤
│前置条│    │《固体废物污染环境防治法》70、1条《大气污 │(逾期)拒不改│
│件  │    │染防治法》第118条(第2款)《放射性污染防治法》│正、逾期未完│
│   │    │53、5556条《海洋环境保护法》73条   │成治理、拒不│
│   │    │                      │执行等   │
│   │    │                      │      │
│   │    │                      │      │
├───┼────┼──────────────────────┼──────┤
│多重关│    │《大气污染防治法》第99、100、101、102、108、│      │
│系  │    │109、115、116、117、118(第1款)、120条    │      │
│   │    ├──────────────────────┤      │
│   │    │《水污染防治法》第82、83、84、85(第1款)、86 │      │
│   │    │、88、89(第1款)、90、91、92、94条      │      │
└───┴────┴──────────────────────┴──────┘

由表1可知,环境行政命令与环境行政处罚存在单处、并处、种属、前置条件、多重关系5种衔接关系。

单处关系包括排他性适用与选用。前者根据违法行为的具体情节决定适用环境行政命令或环境行政处罚,但是违法情节严重性是一个不确定概念,排他性适用缺乏违法情节的裁量规则量化标准;后者则根据环境行政机关自由裁量权予以选用,如《海洋环境保护法》88条规定“违反本法规定,船舶、石油平台和装卸油类的港口、码头、装卸站不编制溢油应急计划的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门予以警告,或者责令限期改正”。如何基于同一违法行为,科学、合理、有效行使自由裁量权选择适用对象,显然,我国的立法并未对适用条件进行具体规则设计;同时,对于适用环境行政命令却没有相应的保障措施,使得环境行政命令法律约束力弱,直接影响适用效果。

并处关系包括了可以与应当两种情形。在上述的统计数据中,对于环境行政处罚

  ······
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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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