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【期刊名称】 《政治与法律》
人民陪审:困境中的出路
【副标题】 河南法院人民陪审团制度的贡献与启发【作者】 张曙光
【作者单位】 最高人民检察院【分类】 法院
【中文关键词】 人民陪审;司法民主;制度设计【文章编码】 1005-9512(2011)03-0035-08
【文献标识码】 A【期刊年份】 2011年
【期号】 3【页码】 35
【摘要】

我国人民陪审员制度在多年的司法实践中毁誉参半,全国人大常委会《决定》和最高人民法院《意见》的出台使得该制度有所完善,但影响人民陪审员制度运行实效的根本问题,即制度理念与制度设计脱节的问题并未解决。河南法院系统开展的人民陪审团制度试点,在制度理念和制度设计的统一上迈出了重要步伐,为人民陪审员制度的改革提供了重要借鉴。从比较分析的视角看,我国人民陪审员制度的改革应实现四个方面的回归:一是在陪审员的身份上,实现由精英到平民的回归;二是在陪审员的选定机制上,实现由常任到临时的回归;三是在陪审员的工作要求上,实现由专业到常识的回归;四是在陪审员的职责上,实现由包揽事实认定与法律适用到与法官实现一定区别的回归。

【全文】法宝引证码CLI.A.1239335    
  
  无论是从“权力属于人民”的宪政理论层面,还是从提高司法公信力、执政维稳的实际工作层面,推进司法民主都是司法改革不可或缺的一项重要任务。实行司法民主,就要使公众以恰当的形式参与到司法活动中来并真正发挥作用,实质上就是公众向国家司法机关的“分权”。司法民主的方式多种多样,但从世界范围看,最主要的是公民直接参与案件审理的陪审制度,其主要类型有英美法系的陪审团制和大陆法系的参审制。陪审制度不仅是一项重要的法律制度,而且是现代民主国家一项重要的政治制度,是政治文明的一个重要标志。托克维尔在谈到陪审制度的政治作用时,把有陪审员参加的法庭看成是免费的学校。他说:“这个学校向人民传授治国的艺术,培养公民的守法精神。”[1]我国的人民陪审制度始于革命根据地时期,是我国司法制度的一项传统,它总体上接近于大陆法系的参审制而又具有一些自己的特色。几十年来的实践表明,人民陪审员参加法院的审判工作,对公众参与国家管理、反映人民意愿、监督审判权的行使、防止审判权的滥用起到了积极的作用。但是,由于国情和制度设计的一些固有原因,我国的陪审员制度也暴露出不少的问题,最主要的就是参加审判的陪审员不能充分地发挥作用。人民陪审员“陪而不审”、“审而不议”、“议而不判”、陪审成“陪衬”等现象的大量存在,使得人民陪审员制度受到来自各方面的批评,有的学者甚至提出了取消人民陪审员制度的主张。[2]
  2004年8月,第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》),对人民陪审员的职责定位、产生办法、参与审判案件的范围、任职条件、参与陪审具体案件的确定形式、日常管理、经费保障等方面进行了明确,随后最高人民法院相应发布了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》(以下简称《意见》)。两个文件的出台使得人民陪审员制度在明确的基础上有所完善,但几年来的实践证明,影响人民陪审员制度运行实效的问题并未得到根本性的解决。这个最根本的问题,笔者认为就是制度理念与制度设计的脱节,在制度理念层面,人民陪审团制度被定位为弘扬司法民主,落实我国宪法赋予公民的依法参与管理国家事务的权力的一种重要方式,也是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式。[3]然而,在具体制度设计上却存在两大缺陷:一是不能让大多数公民有机会参与审判;二是参与审判的公民不能有效的发挥作用。在这种情况下,人民陪审员制度从某种意义上说已经陷入一种“鸡肋”式的困境。[4]河南法院系统开展的人民陪审团制度试点,为这一问题的解决提供了十分有益的借鉴和思路。笔者认为,进一步改革完善人民陪审制度,必须从解决制度理念和制度设计的统一这个根本问题着手,实现对陪审制度本意和精神实质的回归,从而使人民陪审制度发挥其应有的实现司法民主、促进司法公正的应有作用,这是我国人民陪审员制度真正获得生机和活力的基本出路。
  出路之一:陪审员的身份——由精英回归平民
  从陪审制度的发展历史看,陪审员的身份有一个从精英到平民的过程。18世纪末至19世纪初的法国、英国曾经实行过税收选举制,即由缴纳税收的多少来确定是否具有陪审员资格,也曾实行所谓的精英陪审制,即担任陪审员有严格的学历及学科限制,还包括收入限制。但现在,不管是法国、德国,还是英国、美国,陪审员的资格都与选民资格大致相同。以美国为例,不管是大陪审团还是小陪审团,陪审员都来自普通公民。除了有重罪前科和不能正确表达意志的人之外,各种民族、种族、学历、职业、收入、地位的人都有可能成为陪审员的候选人。而我国却为人民陪审员设置了较高的门槛,体现出浓厚的精英化色彩。
  精英化色彩首先体现在学历要求上。根据《决定》,担任人民陪审员,一般应当具有大学专科以上文化程度。而根据国家统计局公布的2005年全国人口抽样调查主要数据,具有大专及以上学历的人口为6764万人,约占全国总人口的5%。[5]这就意味着绝大部分的中国公民没有机会成为人民陪审员,参加法庭审理。而根据《意见》,“对于执行该规定确有困难的地方,以及年龄较大、群众威望较高的公民,担任人民陪审员的文化条件可以适当放宽”。在某种程度上,高学历化已经成为各地选任人民陪审员的一种导向和攀比的标尺。[6]精英化色彩其次还体现在能力要求上。按照最高人民法院选任人民陪审员的工作要求,“各基层法院应优先考虑提名那些文化素质高,特别是有一定法律知识的公民,把好人民陪审员的业务素质关”。在这里,人大常委会的规定中的条件被进一步提高。精英化色彩还体现在选任程序上,根据《决定》,人民陪审员的产生要经过单位“推荐”、本人“申请”、上级“审查”、院长“提出”以及人大“任命”五个步骤,如果其中任何一个部门投了反对票,即使个人具备条件也不可能担任人民陪审员。一层层的审查和把关,无疑会使得最后选出来的人民陪审员越来越“精英”。
  对陪审员较高的要求,应当说寄托了立法者和司法者的一种良好的愿望,希望“精英”化的陪审员能以自身的较高素质更好地发挥促进司法公正的作用。然而,陪审制度的根本价值之一,就是把“街上的普通人”提升为法官,用社会大众的认知、经验和法官的专业判断共同形成对案件的判决,从而使司法活动始终运行在和社会保持一定距离但总不太远的轨道上,实现司法存在于社会、高于社会而又能指导社会的功能。按照目前的规定,为担任人民陪审员施加种种条件限制之后,普通老百姓走上陪审员岗位的道路实际上已经变得异常艰难,底层民众的观念和看法难以进入司法审判中去,这无疑会割裂司法和社会的联系,背离陪审制度的初衷。[7]离婚不离婚是人家自己的事
  河南法院系统人民陪审团制度的设计,显然注意到了这个问题并有所改革。改革之一是降低了担任人民陪审团成员的条件。根据河南省高级人民法院的文件,陪审团的成员应当符合六个条件:拥护中华人民共和国宪法;23岁至65岁的中国公民;一般具有初中以上文化程度;品行良好,公道正派,未受过刑事处罚;身体健康;热心参加审判活动,并有时间参与人民陪审团工作。笔者认为,这里把学历条件降低到初中以上文化程度,相对来讲是比较合理的。因为我国实行的是九年义务教育制度,接受完从小学到初中的教育,是每个公民的义务,也是正常参与现代社会生活的基本条件,在目前情况下,大致可以用作衡量一个人是否具备正常的思维、表达和沟通能力的尺度。同时,这个标准在实践中不可能是绝对的,因此条文中用“一般”的表述是较为严谨的。当然,有的条件是否完全合理,可能还值得商榷和斟酌。[8]改革之二是相对简化了人民陪审团成员的任命程序。依照该规定,符合条件的公民由村民委员会或居民委员会推荐,乡镇或街道办事处审核,基层法院审定,报中级法院备案后即可成为人民陪审团成员库中的一员。按照上述标准和程序,大部分的城乡群众将都有机会成为人民陪审团成员,参与到司法审判活动中去,真正体现陪审的平民化。
  出路之二:陪审员的选定——由常任回归临时
  陪审制度要在运行中真正体现民众的意愿,就必须有一套机制来维护其独立的地位。法国政治学家路易斯·博洛尔认为,陪审团具有一种使自己的存在成为不可或缺的品质特征:它是独立而不受制约的。“用政治手段无法收买通过抽签组成的陪审团”。[9]这说明,陪审团独立的一个重要保证就是随机挑选机制和临时组成机制。在每个案件即将开始审理的时候,陪审员就会从庞大的候选数据库中随机选出,组成一个临时的组织,案件判决后即自动解散,回到各自的生活中去,这种“案来人聚、案结人散”的模式保证各种势力难以影响到陪审团对具体案件的审判。在英国资产阶级革命时期,陪审团拒绝了克伦威尔要求重建特别审判法庭的主张,有力地保护了共和主义者抵抗来自克伦威尔的打击报复,维护了许多受牵连的保皇党人的安全,这就是陪审制度发展史上一个著名的故事。[10]在这个事例中,如果陪审员也变成一个由特定人担当的常设职位,在政治压力下将很可能沦为当权者个人的工具。可见,通过随机方式挑选陪审团成员的传统具有非常重要的制度意义。
  因此,现代各国在陪审员的选定方式上,都精心设计了临时性随机挑选的机制。美国在挑选陪审团的候选人时,采取比较科学的跨区选择制度,把一个地区分成若干陪审员选区,从每一个选区中选择相同人数组成陪审池(Jury pool),以保障其对地区人员的广泛代表性。美利坚合众国法典的“反歧视禁止”条款规定,任何公民不得因为种族、肤色、宗教、性别、籍贯或经济地位的原因而被排除在陪审团候选人之外。美国联邦最高法院还通过判例确定,如果在陪审团中把一个较大的明显为一个特殊人群中的某一类人如女性、黑人从陪审池中整体排除,那么这样的陪审团即被认为违宪而导致整个审判无效。此外,美国的陪审团制度还被戴上了“正义的蒙眼布”,即陪审员在审判期间相对隔绝于世,不受外界的影响和干扰,以保证程序上的客观和中立。如果某个重要案件在当地已经造成了较大的影响,辩方可以申请在其他地区进行审判并另选陪审团。新组成的陪审团被绝对禁止接触社会舆论,因此也不存在受特定利益团体操控之虞。
  我国人民陪审制度却有显著的常任制特点。一是资格的定期常任。《决定》明确规定,人民陪审员的任期为五年。二是参与审理案件的定期常任。虽然文件明确规定了人民陪审员参加案件审理要随机抽取,但在实践中,由于在任的陪审员总数较少,随机抽取机制实际上根本无法实现让更多的人有机会参与陪审的目的,大量出现的则是“职业陪审员”。此外,人员结构不合理也导致人民陪审员独立性的缺失。根据《决定》,人民代表大会常务委员会的组成人员,人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等,不得担任人民陪审员。这实际上为一些特殊主体大举进入留了空间:一是人大代表,只要不是人民代表大会常务委员会的组成人员,就可以成为陪审员。事实上,目前很多地方的陪审员队伍中都吸收了一定数量的人大代表。[11]二是行政人员,只要不是司法行政机关的工作人员,就可以担任陪审员。据报道,重庆市沙坪坝区人民法院50名陪审员中,三分之二是机关企事业单位或街道社区的干部;重庆市渝中区人民法院的人民陪审员中,副处级领导干部占40%左右。[12]三是政协委员。四是地方党委的成员。在被抽取的陪审员大名单已经具有浓厚官方背景的前提下,参加具体案件审理的陪审员恐怕就难以做到真正的独立思考、独立判断。
  在长期的工作中,常任制的陪审员与法院、法官及与审判有关的人员形成了各种联系。在这个关系网络中,陪审员一方面难以抵制来自各方面的压力,独立地做出判断,另一方面也为潜在的权力寻租留下空间。当事人通过陪审员向法官托关系、讲人情的现象虽然目前还属少数,但如果在制度上没有预防的机制,难免不会成为一个新的腐败点。
  笔者注意到,河南的人民陪审团制度试点对这个问题试图进行一定的纠正。首先,明确规定县、区人民陪审团成员库不低于500人。相较于目前十几人、几十人的人民陪审员规模,这种数量的巨大变化已经具有质变的重大意义。数量较为庞大的陪审团成员库给了更多普通公民参与司法审判的机会,也将可能从根本上消灭“职业陪审员”现象。其次,限定

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