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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
美国州际贸易调控权力研究
【作者】 冯川【分类】 外国宪法
【期刊年份】 2006年【期号】 25(春季卷)
【总期号】 总第25卷【页码】 231
【摘要】 州际贸易调控权力是美国宪法授予国会最为重要的权力之一,是美国联邦政府管理和规制全国性事务的重要手段。美国国会往往在两个层面上使用州际贸易调控权力:一是对州际贸易、国际贸易的正常调控,以保证贸易规则的公平公正、贸易秩序的完善和经济利益的最大化。二是对联邦政府权力的扩张,尤其是在宪法没有明确授予国会调控权力的领域。最高法院在判例法中倾向于支持国会的调控权力,同时总结出对国会权力行使的限度,主要是密切与充分联系原则,与对州调控利益和主权的尊重,以维持联邦分权制度。同时也根据积极贸易条款和潜伏贸易条款对州的调控行为加以规范,制止歧视性或对州际贸易施加过度负担的州法。
【全文】法宝引证码CLI.A.1170435    
  一、美国宪法中的贸易调控权力
  (一)贸易调控:美国制宪的原初目的
  美国宪法确立了现代最典型的三权分立政制,并且第一次系统地总结了权利的具体宪法内涵。可以说,美国宪法至今为止仍然是政府组织和权利保护的经典文件。但是美国制宪的原初目的,其实非常简单,就是修改原来的邦联条例,制定一个相对完善的新条例,以促进被四分五裂的州所阻碍的贸易。但是在制宪的过程中,各州代表发现,仅仅小修小改,不能从根本上改善邦联的松散和无力,一个全新而有力的框架性宪法,才是群龙无首的邦联所迫切需要的。当然这也是由于麦迪逊等人的极力推动所致。美利坚合众国的成立,在某种程度上可以说,正是出于区域贸易的需要。{1}
  美国以商业和贸易立国,美国的政治家和法律人对于商业贸易对国民经济乃至整个国家的重要性,可以说认识地非常透彻。1789年,当美国第一届国会开会的时候,关税和贸易就被认为是美国经济的基础,也成为第一届国会最为重要的议题。第一届国会发布的第二个立法,就是《1789年关税法》。{2}联邦法院大法官Jackson在H. P. Hood ﹠ Sons v. DuMond案中对州际贸易调控有过著名的论断:“再没有其他联邦权力的必要性,被如此普遍地受到承认。”{3}
  (二)宪法中的贸易调控条款
  虽然宪法的内容已经早已超出州际贸易调控的范围,但制宪的原初目的并没有被忘却。有美国学者指出,国会权力被置于最为显著的第一章,而国会最为重要的列举权力——州际贸易调控的权力,{4}被规定于第一章的第八节。该节规定,“国会应有权…调控与外国的商业,以及各州之间的商业,和与印第安部落的商业。”{5}
  美国宪法中的贸易条款其实包括了较纯粹的贸易行为更为广阔的内涵,它实质上指的是所有牵涉交易关系的商业行为。联邦最高法院一直倾向于对州际贸易调控条款作扩大的解释,尊重国会根据州际贸易调控条款进行广泛立法的裁量权,从宪法判例的角度尊重国会规制经济行为的充分权力。事实上,州际贸易调控权力条款成为国会规制各种国内事务的主要手段,甚至包括警察权力的行使。{6}1937年,美国联邦最髙法院在NL- RB v. Jones & Laughlin Steel Corp案{7}中,将经济上的实体正当程序权利与第十四修正案相分离后,最髙法院开始对贸易条款作扩大解释,使得国会得以通过对贸易调控权力的运用,规制几乎所有的全国性事务,不论其对于州际贸易的影响是大还是小。{8}
  正如马歇尔大法官在Gibbons v. Ogden案中指出的,贸易的内涵应该被扩大解释:“贸易无疑是一种交易,但是它并不仅仅是一种交易,它的内涵更为宽广:它代表着交流。它描述着国家之间,国内各部分之间的商业交流,并且通过制定相应的规则对这种交流进行调控。”马歇尔将州际贸易调控权力解说为,“与其它授予的权力一样,(州际贸易调控权力)是完全的,对它的行使可以被扩展到最远的边缘,除了宪法明确规定外,不受任何限制。”{9}
  (三)贸易调控在美国宪法和宪法学上的地位
  州际贸易调控权力,作为联邦国会最为重要的宪法列举权力之一,是美国联邦政府管理和规制全国性事务的重要手段。它不仅与美国的三权分立制度相关,也牵涉到联邦和州的权力分配问题。在美国的宪法判例中,州际贸易调控案件也占据了重要的地位。由于国会往往通过州际贸易调控权力条款对各种商业行为和非商业行为进行调控,而这可能与州的调控权力相冲突,也可能与被管理者的权利相冲突,司法审查就扮演着极为重要的角色,因为在联邦与州的关系上,往往牵涉联邦与州的权力分配问题,而在调控与被调控者的关系上,又往往牵涉权利保护。在上世纪70到80年代后期,联邦最髙法院基本上每年都有对州际贸易条款的判例。{10}正如Jackson大法官所说:“贸易条款是联邦权力最丰富的来源之一,也同样是它和各州立法相冲突的丰富源泉。”{11}联邦最高法院在州际贸易调控领域内的许多判例都成为宪法的重要部分。
  州际贸易案例研究是美国宪法学中必不可少的内容,在一般的宪法学教材和研究资料中,它也占据了较大的和极为重要的篇幅和地位,可以说,州际贸易问题自19世纪以来,一直是美国宪法和宪法学上的重要领域。{12}
  二、贸易调控权力的限度一分权原则和司法审查
  (一)早期:直接影响原则
  在Gibbons v. Ogden案之后,联邦最高法院一直认定,各州内部的制造和采矿等活动,基本属于各州内部事务,而联邦国会无权根据州际贸易条款对之加以立法调控。1887年,国会制定了《州际贸易法案》(Interstate Commerce Act),1890年,国会制定了著名的谢尔曼反垄断法,从此开始了被称为“州际贸易联邦调控的新时代”。{13}最高法院的立场也随之发生变化,在涉及这些国会立法的案件中,最高法院指出,由于州内贸易和州际贸易往往不能截然分开,而对州际贸易的调控必须同时涉及州内贸易,这是宪法中州际贸易调控权力的必然要求。但是最髙法院同时又确立了新的审查原则,即只有直接影响州际贸易的州内贸易,才属于国会立法的调控范围,间接影响则不在其列。如此区分的原因在于,最高法院认为,如果允许对所有间接影响州际贸易的州内贸易加以调控,那么实际上就没有什么事情是联邦国会不能调控的了,而这将彻底摧毁美国的联邦和州之间的分权制度,将联邦政府变成一个中央集权制的政府。因此,最髙法院也驳回了不少被认为是间接影响条件下的联邦法律。{14}
  (二)中期:密切与充分联系原则
  但是随着现实的需要,联邦政府权力不可避免地呈现出逐渐增长的趋势,而最高法院的态度又进一步发生了变化。在NLRB v. Jones Laughlin Steel案{15}中,最髙法院判决维持了《国家劳动关系法》,将先前确定的“直接”“间接”划分法改变为“密切与充分联系”原则,即当州内贸易与州际贸易具有密切与充分的联系,且对州内贸易的调控关系到对该种贸易秩序的保护时,国会就有权对州内贸易加以调控。随后,最髙法院在维护联邦州际贸易调控权力的路上越走越远,在United States v.Darby案{16}中,它明确宣称,国会调控州际贸易的权力并不仅限于各州之间的贸易,它应该扩展到那些影响州际贸易的州内贸易行为,只要国会的立法适当地服务于州际贸易调控的目的。而到了 Wickardv.Filburn案{17}时,最高法院甚至判决,1938年《农业调整法案》的修正案,即对农民自给自足的小麦生产和消费进行规制的法律,仍然属于州际贸易调控权力的合理行使。法院拋弃了“直接影响”和“间接影响”的划分标准,指出即使不是纯粹的贸易行为,只要该行为对州际贸易产生了显著的经济影响,就仍然属于国会的调控权力范围之下,而不论这种影响是直接的还是间接的。法院还解释说,虽然每个农民用于自己消费的小麦种植数量是微小的,但其总和却会对州际贸易产生显著影响。
  伦奎斯特大法官对这种扩大解释的趋势的诠释是,最高法院适应了美国经济的发展状况,调整了州际贸易调控权力的范围,这是因为美国经济日益从封闭走向统一的大市场,企业往往由狭小的地域发展到在全国性的市场中进行营销。{18}
  (三)近期:对各州正当调控立法的认可
  1.州调控权力的有效行使区域
  正如马歇尔大法官所说:“联邦政府只拥有有限的宪法授予权力,是一个被广为接受的原则。但是这些权力的具体范围,只要我们的制度存在一天,它就将是一个永恒的争议。”{19}州际贸易调控权力是宪法赋予联邦国会的权力,但这是否意味着各州因此不得行使此种权力呢?马歇尔本人在Gibbons v. Ogden案中似乎并没有直接回答这个问题,他似乎暗示,州的某些调控行为确实可以是针对州际贸易的,但州行使的权力却不可以被归结为州际贸易权力。在20世纪后半期,联邦最髙法院开始正视州对州际贸易的某种调控权利。Stewart大法官在Philadelphia v. New Jersey案{20}中指出,最髙法院一直致力于监督限制各州的贸易封锁和保护政策,但同时也承认各州对卫生和安全方面调控权力的正常行使中,不免会对州际贸易产生偶然的影响。这些调控行为可以得到法院的承认,但是需要一些前提条件:(1)州立法必须具有正当的目的,一般包括卫生和安全,还包括一定的环境保护目的;(2)州立法没有明显的地方保护主义目的;(3)对州际贸易没有明显的负面影响。{21}
  2.最不易受审查的州贸易调控行为
  最髙法院在Kassel v. Consolidated Freightways Corp.案{22}中指出,州出于安全考虑而对贸易进行调控的权力,是法院最不原意判决无效的权力领域。一般而言,如果州法对安全的考虑并不是捕风捉影的,最高法院都会放松对州法的审查,不对州立法机关对州际贸易利益和州的安全利益的平衡考量作过多干涉。
  最高法院也越来越多地承认州的其他利益,虽然卫生和安全被认为是最为重要的理由,但州的经济利益也可能得到承认。{23}在Lewis案中,{24}法院声称:良好的财政制度和实践对于一州经济的健康发展和其居民的良好生活具有重要的意义,因此地方调控具有足够的正当性。
  3.市场参与者理论
  另外,“市场参与者”理论也使州对州际贸易的调控行为免受司法审查的撤销。所谓“市场参与者”,指的是当州的调控行为是针对它作为市场参与者的市场条件,而不是对市场本身的调控时,如果国会没有相反的立法规定,则法院不会判决州的调控行为违宪,即使州的调控行为具有歧视性,因为这不在宪法贸易条款的领域之内。{25}市场参与者理论一般适用于州或地方政府是作为较为平等的市场主体参与市场交易的场合,主要包括公营事业的经营以及自然资源的出售等,在一个案件中,法院甚至指出,即使调控涉及到交易之外的第三方且存在歧视性,也不一定违宪。{26}同时,市场参与者理论只能适用于国会没有相关立法规定的场合,即在“潜伏贸易条款”条件下,否则州法仍然可能因为与联邦法律相违背而无效。
  与其说最髙法院或者最髙法院所代表的联邦政府是在放松对州调控行为的控制,倒不如说这是联邦政府对州调控权力的重新审视。州立法若对州际贸易不产生任何负担,几乎是不可能的事,州也不可能站在联邦的立场上完全公平地调控涉及贸易的行为,毕竟追求自身利益也是自然而然的事情。漠视这种现实,要求州的调控行为完全符合联邦的要求和利益,在现实上是不可能的,联邦在维持基本原则的同时,做出一定的退让,确是明智之举。
  (四)州的主权问题
  1.州的主权需要得到适当尊重
  在美国的联邦制之下,联邦政府的权力是宪法列举的,而州的权力则是这些列举权力之外所有的排除区域,因此,美国的州被认为拥有一定的主权,且根据宪法分权制衡原则,联邦政府不得侵犯州的固有权力。当国会逐渐扩大其贸易调控权力的行使范围时,州的反弹也逐渐增强,其中最主要的理由即是过度行使的国会贸易权力逾越了宪法分权的界限,侵犯了州的主权。自罗斯福新政开始直到1976年,最髙法院一直支持联邦国会的贸易调控权力的扩张。在Usery v. National League of Cities案{27}中,最高法院判决,联邦宪法第十修正案为国会权力和州的权力划分了实体的界限,并且意图保护州一定范围内的主权不受联邦的侵犯。法皖指出,对于那些传统上专属于州政府职能范围内的事项,州可以免于联邦的规制,这是因为宪法和第十修正案禁止这种规制。这一判例显著地限制了国会的贸易调控权力,但为期并不长,在1985年的Gacia案{28}中,最高法院明确地推翻了该案的判决,并指出,对国会在宪法上贸易调控权力的限制,在于其行使的过程,而不是结果。这一说法表明,国会的贸易调控权力没有确切的界限。并且,由于通过州在联邦国会两院的议员,州的“主权”利益,可以通过这种代表形式加以充分的保护。而第十修正案并不能作为一种对贸易调控权力的主动限制。相反,州应该通过其代表的意见表达限制国会州际贸易调控权力的行使。这就是所谓“政治过程”理论,这种理论为国会贸易权力的扩张提供了依据。{29}但是同时,法院也指出,在国会没有做出立法规定的时候,政治过程所体现的对州的利益的保护就无从实现,因此在这种“潜伏贸易条款”状况下,法院有责任保护州的利益。这是对以往潜伏贸易条款只重视保护联邦利益的态度的大幅度转变。
  2.国会调控权力三标准
  虽然最髙法院承认了贸易调控权力的扩张,但是在1995年的Lopez案中,{30}法院再次重申,州际贸易调控权力应该有其外部界限,不能因此抹杀美国的分权制度,使中央政府集权化。伦奎斯特首席大法官为国会调控权力归纳了三个标准,即(1)国会立法调控的对象可以属于州际贸易的渠道;(2)国会调控可以针对州际贸易的手段、机制、人和物,即使它们具有州内事务的性质;(3)州内贸易或类似行为是否显著地影响了州际贸易。州际贸易调控权力的扩大化,再次引起了不少人,包括最髙法院的法官们的恐慌。他们认为,州际贸易条款的过度使用和最高法院对贸易条款的扩大解释,都可能导致中央集权制的弊端,让中央政府得以运用一种“警察权”管理整个国家。如果贸易条款成为宪法对联邦政府调控所有事物的总括性授权,包括对那些与“州际”或者“贸易”完全不相关联的事物,根据Thomas大法官的说法,贸易条款就将变成国会可以任意填写的“一张空白支票”。{31}该案是近年来美国贸易调控领域的重要判例,不仅因为它是近六十年来最髙法院第一次撤销国会贸易调控立法,{32}而且显示着司法分支开始正式制止国会通过州际贸易权力恣意调控各州事务的努力。{33}2000年,最髙法院在United States v. Morrison案{34}中,再次驳回了国会通过州际贸易条款制定的妇女权益保护性法律。这是司法分支维持联邦和州分权制度的重要表现。
  三、对州调控权力的限制
  州对州际贸易的调控并不是行使着纯粹意义上的州际贸易调控权,而是其他意义上的类似权力。州际贸易权力属于宪法赋予联邦国会的列举权力,国会通过对该项权力的运用,以立法形式对州际贸易行为进行调控。但这种调控往往牵涉州的经济和贸易立法和政策与国会立法或者宪法原则的冲突问题,因此美国宪法上的州际贸易权力的正常轨道,是由宪法的最终解释者——联邦最髙法院所确定的。马歇尔大法官在Gibbons v. Ogderi案{35}中确立了很多对后来产生重要影响的贸易调控原则。最主要的,就是对各州针对州际贸易的歧视性立法的严格控制。马歇尔认为,很多其他国会权力可以由各州分享,例如征税的权力,而贸易调控权力具有特殊性这是由贸易调控权力的性质决定的,言下之意是,州际贸易和国际贸易如果由各州分别调控的话,不免陷入邦联的混乱境地,也就是说,这个领域天然就不应该由各州进行调控。因此,该案之后的将近一百年中,联邦最高法院对州际贸易调控权力的司法审查,主要针对的不是联邦政府的权力行使,而是州政府行为尤其是对于各州立法和政策中对州际贸易的歧视。{36}
  (―)积极贸易条款
  美国宪法第六章规定了联邦最高原则(Supremacy Clause),即联邦宪法、法律和国会签署的条约,是美国最髙的法律,任何州法与之相悖的,均不得在法院得到适用。在联邦最髙原则之下,如果州对州际贸易的调控与联邦法律相背离,则法院应对州法加以撤销。因此,马歇尔大法官在Gibbons v. Ogden案中指出,如果在州际贸易调控领域内,同时存在联邦和州法

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