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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
欧盟竞争法可适用除外的国家援助的类型研究
【作者】 竺效【分类】 反不正当竞争与反垄断法
【期刊年份】 2006年【期号】 26(秋季卷)
【总期号】 总第26卷【页码】 236
【摘要】 [内容提要]就如何解决我国非普遍化的税收优惠、财政补贴、提供担保等地区性或行业性财政支持措施的政府行政法治化问题而言,欧盟将这类国家援助行为纳入竞争法适用除外制度调整范围的法治经验可资借鉴。这项由欧盟条约、相关指南、通告和判例等所构成的系统性法律规则为我们揭示,可作为欧盟竞争法适用除外的国家援助主要包括三种可自动适用除外的国家援助、五种可一般适用除外的国家援助和三种特别适用除外的国家援助。
【全文】法宝引证码CLI.A.1170451    
  
  以税收优惠、财政补贴、提供担保等方式给予部分地区或/和部分行业以支持,以促进区域或行业经济发展的行政管理性措施是我国各级政府经常使用的经济管理“工具”,有关公共经济管理的财政法对这类行为偶尔有所涉及,但缺乏对之采取明确的法律定性和规范。然而,该种行为的存在必然会使得部分处于市场竞争环境中的企业获得额外的利益,进而破坏市场竞争秩序,因而有必要对之进行竞争法规制。而将此类行为界定为“国家援助”行为,并将之纳入竞争法适用除外制度体系予以调整是欧盟竞争法的成功做法。此值《反垄断法》尚在立法讨论中,而所呈现的几个草案又没有对此类行为给予规定,故希望通过介绍欧盟竞争法的相关法治经验来抛砖引玉。
  修改后的欧盟条约{1}第87条第一款规定:除与本条约相反的规定外,国家给予或者通过国家财政给予的援助,不论方式如何,凡优待某个企业或者某个生产部门以致破坏竞争或者对竞争产生威胁,从而对成员国间的贸易有不利影响时,被视为与共同体市场相抵触。在该款对与市场竞争不相容的援助行为作出原则规定的基础上,该条第二款规定了三种可自动获得豁免的竞争法适用除外的国家援助的类型,第三款又规定在五种情况下欧委会有权决定某一项具体的援助是否可适用竞争法适用除外规则。当然,如果所实施的国家援助不属于上述两款规定的可适用除外的类型,那么除非其他法律另有规定,欧委会就会认为这种援助不能被允许,从而避免使受助企业获得不必要的市场优势地位。笔者认为,可以从学理上对该条第二、三款的规定予以分类和归纳。
  一、可自动适用除外的国家援助
  欧盟条约第87条第二款规定,“以下内容是与一般市场竞争相容的:(a)援助具有社会性质,对单个消费者进行的补贴与相关产品的原产地无关;(b)援助是由于自然灾害或者意外事故引起的;(c)对于受两德分离的影响而造成经济贫困的德国境内的某些地区的援助。”欧盟学者将该款规定所指的国家援助称为“可与一般市场自动相容(automatically compatible with the common market)的援助”,笔者在此将其称为可自动适用除外的国家援助。
  就前述条款(a)项所列的情形而言,可以举例予以说明。在针对飞机制造业的国家援助中,也许某些飞行路线得到了有效的援助,但是这种援助的利益必须直接归属于最后的消费者,而非航空公司或者飞机制造商等其他主体。并且上述种类的援助必须具有社会性,既可以是对儿童、老人、残疾人或低收入者等特定的人群予以特殊的优惠措施,也可以使得飞行线路所涉及的不发达地区的全体居民获益,但援助不得因为服务的提供者的区别而有所不同。
  另外,对单个消费者的援助必须与企业的雇员无关,即援助在事实上并不能降低受助个人的雇主的经营成本。否则,这将被视为间接地使雇主在经济上获得了较其竞争者相比的优势地位。{2}
  可见,虽然有时国家援助是向部分企业提供的,但是只要其最终的受益者为个人,且并未使得获得这种援助的企业在相关市场的竞争中得到实际的优势地位,那么这种援助仍可以适用上述第87条第二款(a)项的规定。
  就前述条款(b)项所列的情形而言,根据欧盟在1978年所发布的一个关于竞争政策的报告{3}的阐述,“自然灾害”包扩旱灾、龙卷风、森林火灾、地震、火山爆发和大规模的动植物疫病(比如上世纪末欧洲暴发的口蹄疫)。此外,欧盟有关农业的国家援助的指南{4}指出,如果达到一定的灾害水平,不利的天气条件(比如严寒、冰冻、下雨等)也可以被认为构成了自然灾害。{5}
  “意外事故”包括战争、国内动乱或大规模罢工、较大的核泄漏或工业事故和导致严重损失的火灾,当然还要考虑其发生的程度来最终作出判断。
  近年来,因洪水引发的商业损失、因油轮泄漏而导致的海洋污染和作为对空难死伤者家属的补偿(例如美国“911”恐怖袭击事件)成为适用第87条第二款(b)项较多的情形。
  在德国统一以前,前述条款(c)项的规定常常被适用,因为当时援助的目的在于对受国家地理上的分裂影响而造成的损失予以补偿。实践中,曾适用该项规定的国家援助通常涉及交通费用方面。
  二、可一般适用除外的国家援助
  除了上述的可自动适用除外的国家援助类型以外,欧盟条约亦规定了经欧委会根据一定标准予以评估后可被认可为竞争法适用除外的国家援助类型,笔者将其称为“可一般适用除外的国家援助”。{6}
  (一)可一般适用除外的国家援助的评估项目
  欧盟条约第87条第三款所规定的经欧委会认可即可适用除外的国家援助类型必须是为了弥补市场失灵或者诱导企业从事一些它们在一般市场条件不太可能主动从事的行为或者行业。援助必须是为了补偿一定的商业的或结构的不足以及平衡地区发展的不平衡现象,所以,援助本身的目的必须是正当的。比如,欧委会曾批准了一定形式和数量的旨在促进某项科学研究的援助,而这种科学研究极有可能在短期内无法获取商业利益或者其研究成果无法为一家公司所专享,因而一般私营企业不愿意或没有兴趣投资此类研究。而对于这种研究给予援助的原因就在于市场无法为其提供生存的空间,但是社会不仅需要这类研究的开展而且能够从中获益。
  通常此类个案性的评估需要考虑到以下两方面的因素:
  1.援助的必要性。欧委会对某项国家援助进行评估首先考虑:是否有必要促进援助目标的实现。在前文所提到的那个对科学研究的国家援助中,假如企业能够自觉地按照引导进行科研开发,那么欧委会就会拒绝批准该项援助计划。
  2.援助的均衡性。欧委会对援助计划进行评估的第二项标准是关于援助所追求的目标是否均衡。援助不应超过诱导企业从事一定行为或行业的必要援助量的最小化,即援助不应过量。虽然大多数的国家援助在客观上均会对市场竞争造成扭曲,但是国家援助应尽量平衡对市场的扭曲和社会目标的实现这两者之间的关系。
  (二)可一般适用除外的国家援助的类型
  欧盟条约第87条第三款界定了五种只要经过欧委会认可即可适用除外的国家援助的情形。与第87条第二款不同的是,这里的援助类型不得自动地适用除用除外,其适用除外的前提条件是须得到欧委会的个案审查并认可。欧委会在这类事务上享有独占的、排他的权力,它可以自主地决定哪些援助是与共同体市场相容的。一旦欧委会作出了决定,任何成员国须得执行,即便成员国认为其拥有充分理由证明该项援助是与共同体市场相容的,也不得在欧委会改变决定之前擅自实施援助。
  第87条第三款所列举的五种类型是:(a)为了推动生活水平特别低的地区或者就业严重不足地区的经济发展而提供的国家援助;(b)为推动具有欧共体利益的重要规划的执行或者为弥补成员国经济生活中的严重混乱而提出的国家援助;(c)为推动某些经济活动或者某个经济区域的发展而提供的国家援助,且这种援助不会因对贸易条件产生有害影响而与一般市场利益相对立;(d)为推动文化与文化遗产保护而进行的国家援助,且这种援助对共同体的贸易条件和竞争的影响不会与一般市场条件相对立;(e)根据欧委会中适当多数成员国的建议,理事会通过决议具体指定的其他种类的国家援助。
  但是,欧委会只能就条约第87条第三款所规定的范围之内的国家援助接受成员国申请而进行审查,即只有符合欧盟条约第87条第三款规定的援助,欧委会才会对其是否与共同体市场相容作出判断,在这个范围之外的援助不论其目的、性质如何,均不在可以适用除外的范围之列。{7}
  欧盟条约第87条第三款第(a)项所规定的对一定地区的援助往往指那些发展水平低于共同体平均水平的地区。根据欧委会有关地区援助的指南{8}的有关规定,条该项规定应用于那些GDP水平未达到共同体平均水平75%的地区。{9}并且该指南还进一步规定,第87条第三款第(a)项的适用除外只适用于多地区的援助计划,对有关地区的所有公司都公开,对个别企业的临时性援助不适用于该款项的规定,这种援助也将不被视为是一种地区援助。
  而该款第(b)项所规定的援助大部分被用于支持为了实现欧盟一般利益的研究和发展项目。例如,反对环境污染的项目或者通过设立非专利技术来加强欧盟电力工业的项目等。
  值得注意的是,为了弥补成员国国内一系列经济障碍而给予的国家补助也可以适用第87条第三款第(b)项的规定。例如希腊政府曾对因公司私有化而引起的经济不景气实施的补贴就曾被允许作为竞争法的适用除外。
  欧盟条约第87条第三款第(c)项的规定使得地区援助可能性,这类国家援助也是为了发展而采取的,例如对环境保护的地区援助、为促进科学研究的地区援助或者为陷于困境的公司进行重组和解困而提供的地区援助。但是,可以被竞争法适

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