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【期刊名称】 《山东警察学院学报》
公安派出所适格被告问题研究
【英文标题】 A Study on Qualification of defendants in Police Station
【作者】 杨红任建华【作者单位】 甘肃政法学院德州市人民检察院
【分类】 公安管理法【中文关键词】 派出机构;行政诉讼;被告;资格
【英文关键词】 agency; administrative litigation; defendant; qualification
【文章编码】 1673-1565(2014)02-0144-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 2
【页码】 144
【摘要】

源于传统的依法行政原则的影响,立法对公安派出所的授权存在着重侵害行政、轻服务行政的现象,因此,公安派出所被告资格的认定中面临着权限依据不足、超出授权范围认识分歧、批准行为权责分离的问题。人民法院对被告不适格的起诉应当积极应对,及时通知原告变更被告,对于将公安局和派出所列为共同被告的起诉,公安机关的法制部门在厘清责任的基础上,应确保按时完成答辩和举证。

【英文摘要】

Influenced by the traditional principle of administration by law,when it comes to authorization of police Station,legislation attaches importance to infringement and administration and neglects Service administration.Therefore,there are many problems confronting identification of defendant qualification,such as insufficient authority,understanding divergence of the scope beyond authorization,Separation of rights and liabilities of approval behavior.People's court should actively address the prosecution of defendants disqualification, timely notify plaintiff of changing defendant.When it comes to the prosecution of joint defendants of public security bureau and police Station, legal section of public security organs should reply (to a charge) and put to a proof on time after distinguishing responsibility.

【全文】法宝引证码CLI.A.1188949    
  
  公安派出所是市、县公安机关直接领导的派出机构,也是我国负责最基层治安管理的机构。近年来,随着中央和国务院关于加强公安工作和服务行政的一系列文件的发布,[1]公安部对公安派出所开展便民服务活动也做了相应的具体要求。[2]但是,服务行政、便民高效行政等理念的形成不是一蹴而就的事情,在社会公众对公共服务水平的要求日益提高的背景下,以公安派出所为被告而提起行政诉讼的案件逐渐增多,有的原告为了保障诉讼结果对自己更有利,甚至将派出所与市、县公安机关列为共同被告。尽管《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)第20条对派出机构的被告资格有所规定,但是,明确公安派出所的授权依据和范围,厘清公安派出所被告资格认定中存在的问题,客观认识人民法院和被告方对于被告不适格的应对和处理,对于准确界定公安派出所的被告资格,规范其公共服务和执法行为,体现权责统一的法治行政精神,依法监督基层派出机构,具有理论和现实意义。
  一、公安派出所的授权范围及依据
  在20世纪80年代后期,行政主体理论引入我国,其中非常重要的目的之一是解决行政诉讼被告的认定。{1}行政主体的概念一般表述为三要件:权力、名义、责任,这里的“权力”一般包括职权和授权,公安派出所属于被授权的组织。《行政诉讼法》第25条第4款规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。”这一规定并没有明确是否在授权范围之内做出行政行为,仅此来看,被授权的组织在任何情况下都是被告。已经废止的《最高人民法院关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(以下简称《意见》)第18条规定公民、法人或者其他组织对行政机关的派出机构作出的具体行政行为不服,向人民法院起诉的,应以该行政机关为被告。但法律、法规对派出机构有授权的除外。”以此为据,公安派出所属于有授权的派出机构,应当属于例外情况,言下之意就是公安派出所有资格作为行政诉讼的被告。《解释》第20条对于行政机构的被告资格问题做了较为详细的补充,使得公安派出所被告资格的认定更具有可操作性。但是,为了避免公安派出所被告资格认定中产生分歧,保障行政诉讼活动的顺利进行,首先应当对公安派出所授权的法律依据和授权范围加以明确。
  (一)授权依据
  就授权的依据而言,《行政诉讼法》的规定是“法律、法规”,《解释》扩大为“法律、法规、规章”。司法解释增加规章授权,虽然有司法立法之嫌,但是,考虑到制定《行政诉讼法》所处的历史环境,时隔10年之后,《解释》的善意扩大对于弥补法律的不足应公共行政实践和行政审判的需要具有积极的作用。当然,为了体现立法之间的协调和统一,增强授权依据的法律说服力,《行政诉讼法》修订时应当考虑吸收司法解释的相关规定,将授权的依据统一规定为“法律、法规、规章”。[3]梳理现行立法,对公安派出所进行授权的主要可以归纳为以下几种形式:一是《治安管理处罚条例》和《治安管理处罚法》。1957年《治安管理处罚条例》第17条规定:“治安管理处罚,由市、县公安局、公安分局裁决;警告可以由公安派出所裁决。在农村,五日以下拘留,可以由公安派出所裁决;没有公安派出所的地方,警告、五日以下拘留,可以委托乡(镇)人民委员会裁决。为了照顾农村的具体情况,公安派出所和乡(镇)人民委员会执行拘留时,用劳动代替。”1986年《治安管理处罚条例》第33条规定对违反治安管理行为的处罚,由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款,可以由公安派出所裁决;在农村,没有公安派出所的地方,可以由公安机关委托乡(镇)人民政府裁决。”1994年《治安管理处罚条例》沿袭了这一规定。2006年《治安管理处罚法》第91条规定治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定;其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”由以上规定可见,公安派出所的授权依据由来已久,并且位阶较高。二是《公安派出所组织条例》。1954年一届全国人大常委会第四次会议审议通过了《公安派出所组织条例》,虽然这部法律内容简单,只有7个法律条文,但是,该法律对公安派出所的职权明确列举为管理户口等10项,这也是我国公安派出所职权依据的最早法律。由于时过境迁,考虑到法律的适应性,2009年6月27日,十一届全国人大常委会第九次会议废止了《公安派出所组织条例》,法律虽已废止,但公安派出所从事的户籍管理等职能依然存在,2007年国务院制定实施的《公安机关组织管理条例》中仅有一个条文涉及公安派出所的设置,并没有公安派出所职权的规定,因此,在旧法废止之后,公安派出所职权运行存在着依据不足的问题。三是《人民警察法》。1995年2月28日实施的《人民警察法》第21条规定:“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助;对公民提出解决纠纷的要求,应当给予帮助;对公民的报警案件,应当及时查处。”这一规定是公安机关救助的法律依据,也表明救助是人民警察的职责,不容放弃。由于《人民警察法》是针对人民警察这一特殊的群体而进行的立法,并未考虑人民警察所在的工作单位是公安机关还是公安派出所。但是,实践中,接受群众求助的职责往往是由公安派出所出警履行的。因此,救助职责实际上属于《人民警察法》对公安派出所的授权。四是《公安派出所正规化建设规范》。除了上述两部法律的明确授权,当前公安派出所活动的另一规范依据就是《公安派出所正规化建设规范》(公通字[2007]29号,以下简称《规范》),该文件的第2条列举了公安派出所的9项主要职责,这是目前关于公安派出所职责的主要依据。从严格意义上来讲,行政规范性文件不属于授权的依据,但是,公安派出所的职能不仅仅是治安管理处罚,随着公安机关服务职能的加强,作为基层派出机构,公共服务职能的重要性日益突出,在加强和创新社会管理,提高社会管理和服务水平,深化平安中国建设的时代背景下,公安部通过行政规范性文件规范公安派出所的活动,其出发点是为了提高服务水平,动机不容置疑。然而,公安派出所从事的户籍管理等事务关涉群众切身利益,容易引发行政争议,在2009年废止了《公安派出所组织条例》之后,该领域的权限属于无法可依的局面,应当引起立法机关的重视。
  (二)授权的范围
  根据《公安派出所正规化建设规范》第2条的规定,公安派出所的主要职责可以概括为以下五类:治安管理类、安全预防和指导类、信息收集和报告类、户籍办理类、救助服务类等。治安管理的权限及行使权力的程序在《行政处罚法》、《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》中有明确的规定,后四类职责的履行程序缺乏法律、法规的详细规定。分析这种现象的产生原因,可以从两个方面来说明。第一,传统的依法行政原则的影响。依法行政原则要求行政受立法机关规则的约束,是法治社会对行政活动的基本要求,依法行政原则包括两项子原则,即法律优先原则和法律保留原则。{2}法律优先原则无条件地适用于所有行政活动,强调行政机关不得违法,属于消极行政原则,这在行政法领域没有较多争议。法律保留原则积极地要求行政活动具有法律依据,在19世纪发展起来的法律保留原则,起初主要适用于侵害行政。第二次世界大战以后,随着行政权的扩张,传统的法律保留原则受到现代行政的挑战,内部行政、给付行政领域是否适用法律保留原则的分歧较大,但是,特别权力关系理论的消退,使得越来越多的内部行政行为进入了法律保留原则的适用范围。在德国、日本等国家,学界对给付行政是否适用法律保留原则尚存争议,但很多法律对法律保留原则都有所规定。[4]我国台湾地区《行政程序法》第151条将法律保留原则扩大到了所有的行政行为。[5]在我国,行政法治建设起步较晚,立法主要规范的是侵害行政行为,所以,对公安派出所权限的规范中,重点关注的是行政处罚行为,其他职责的法律依据显得非常薄弱。第二,公安派出所服务职能的权利救济依据不足,难以形成倒逼机制。受秩序行政观念的影响,公安派出所在打击违法犯罪、维护社会治安方面的职能比较突出,这也是社会公众对公安派出所的普遍认识。从2006年《政府工作报告》中提出“努力建设服务型政府”的目标以来,各地关于服务型政府的建设可谓争先恐后,如《湖南省政府服务规定》指出:政府服务包括公共服务,也包括管理服务,而管理服务的一项重要内容就是“建立健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等社会管理机制,保障社会有序运行,维护社会和谐稳定。”[6]但是,由于立法观念的影响,管理服务领域的法制建设严重不足,管理服务多由文件做出宣誓性的规定,如公安部为了赏彻落实党的十六大精神,实践“三个代表”重要思想,在2003年8月做出决定:在户籍管理、交通管理、出入境管理、消防管理等四个方面,逐步实行30项便民利民措施。2012年9月,为了适应经济社会发展的新需要,回应人民群众的新期盼,体现“人民公安为人民”的工作宗旨,公安部推出了涉及户政、交管、消防、报警求助等方面的14项便民利民措施。以上这些措施的推出,对于提高公安机关的服务意识,改进工作作风,预防缓和社会矛盾,维护社会和谐稳定都具有积极的意义。但是,这些措施规定得较为笼统,仅仅是概括性的要求,由于规范性文件的局限,不可能对于权利救济做出规范,从而使得措施的约束力有限。如救助方面,公安派出所对于醉酒的行为人如何救助?醉酒人死亡的,公安机关是否应当承担法律责任?另如消防管理方面,消防部门检

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}应松年.行政法与行政诉讼法(上)[M].北京:中国法制出版社,2009.100.

{2}[德]哈特穆特?毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000.103.

{3}黄学贤.形式作为而实质不作为行政行为探讨——行政不作为的新视角[J].中国法学,2009,(5).

{4}姜明安.行政法与行政诉讼法(第三版)[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2007.231.

{5}何海波.行政诉讼法[M].北京:法律出版社,2011.206.

{6}最高人民法院行政审判庭.关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释释义[M].北京:中国城市出版社,2000.40.

{7}杨小军.我国行政诉讼被告资格认定标准之检讨[J].法商研究,2007,(1).

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