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【期刊名称】 《黑龙江省政法管理干部学院学报》
比例原则视角下网约车数量管制的行政法分析
【作者】 白莹莹尚海涛【作者单位】 天津师范大学法学院天津师范大学法学院
【分类】 行政法学
【中文关键词】 网约车新规;数量管制;合法性;比例原则
【文章编码】 1008-7966(2017)05-0020-04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 5
【页码】 20
【摘要】

《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》正式实施后,各地在制定实施细则时对网约车设置了许多限制,其中数量管制成为争议焦点之一。从行政法角度分析,各地立法文件内容上与《行政许可法》的规定相抵触,有不合法之嫌;对网约车实施数量管制的合理性同样存在不足。从比例原则的视角出发,各地政府转变行政理念,采取“政+企”合作监管模式,更加具有妥当性、必要性和均衡性,更加符合网约车这一共享经济新业态的发展趋势。

【全文】法宝引证码CLI.A.1229347    
  
  在我国,网络预约出租汽车(以下简称“网约车”)是自2014年开始大量出现并很快在全国各地流行起来的。在最近几年中,网约车数量快速增长,规模迅速膨胀,给出租车市场带来了巨大的冲击。在越来越多的人受益于网约车的方便快捷的同时,网约车的合法性也引起了人们的关注。2016年7月28日,交通部等七个部门颁布了《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),同时国务院办公厅也发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》),首次确立了网约车的合法地位,并通过一系列条款对网约车今后的经营管理做出了具体规定或原则性指导。
  《暂行办法》自2016年11月1日起正式实施,而此后的实施效果如何,很大程度上取决于各地方政府制定的配套实施细则的质量。《暂行办法》出台后,各地因地制宜,纷纷发布了符合本地情况的实施细则。如针对司机和车辆牌照的户籍,北京上海等地作出了“京人京车,沪人沪车”的规定,一些地方对网约车车辆的轴距、排量等方面也给出了具体限定条件。然而,对于各地陆续出台的网约车细则,人们褒贬不一,其中争议最大的便是北上广等地规定各种限定条件对网约车实施数量管制的做法。笔者认为,这种变相地限制网约车数量、进而对网约车进行数量管制的方式,与传统出租车的管制方式如出一辙,这种做法违背了共享经济、“互联网+”等新型发展理念,甚至存在政府“懒政”的嫌疑。从行政法的角度分析,这些措施的合法性与合理性也均待考证。
  一、行政法上的数量管制
  (一)数量管制的概念
  要讨论网约车的数量管制,就不得不先从在全国各地存在已久传统出租车的数量管制谈起。从本质上说,数量管制是一种行政许可,即政府对不符合其所设定条件的许可申请人不授予许可,从而达到该许可行为的数量被控制在一定范围内的目的。就本文重点讨论的出租车数量管制来说,它是指有关主管部门立足于城市公共交通发展状况以及消费者的出行需求,通过设立有数量限制的行政许可等方式实现对一定区域内的出租车的数量进行控制。对出租车实行数量管制一方面缓解了城市交通拥挤问题,节省了社会资源,保证乘客能够享受高水平的服务质量及乘车安全;而另一方面,数量供给有限易导致供需不平衡,乘客打车难度增加,城市中黑车横行。因此,是否要彻底放开出租车数量管制,无论是在实践中还是理论上都存在较大分歧。
  (二)政府对传统出租车行业的数量管制
  在我国,作为公共交通的重要组成部分,出租车主要经过了三个发展过程:数量短缺时期——大发展时期——数量管制时期。以北京市为例,1993年对于出租车是大起大落的一年,从大发展到大发展的终结,反映的是面对出租车数量变动引起的社会不良反应,政府十分僵硬死板的处理方式——进行数量管制。自1993年以来,中央和地方相继出台了法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章和一些其他规范性文件,对出租车数量进行规制{1},数量管制成为了政府管理出租汽车市场的重要举措。然而,随后糟糕的实施效果表明,实践中出租车存在的系列问题并非是实行数量管制能够解决的。
  在理论上,许多专家学者对出租车适用数量管制问题进行了探讨,形成了一些研究成果,有学者将其总结为“肯定说”、“折中说”、“否定说”三种观点{2}。“肯定说”否定了市场自由竞争机制在解决交通拥堵、环境污染等方面的能力,认为只有政府采用数量管制等调控手段,才能更好地维护社会公共利益;“折中说”则采取中立态度,没有直接地选择放弃或者极力推崇数量管制的做法,而是认为应采取缓和的态度,放松数量管制,并试图通过确立合理的参考指标,建构科学的评估机制{3};“否定说”认为数量管制这一规制方式本身的科学性即有待商榷,主张应取消数量管制,并通过分析,探索出一种能够实现各方利益均达到最大化的监管模式,提高社会生产效率,同时也能实现社会公平正义。相较之下,笔者更支持“折中说”。
  (三)政府对网约车的数量管制
  上文所述是基于传统出租车的理论和实践展开的,针对网约车而言,理论上专门研究网约车数量管制的文章尚不多见,而专门的法律法规也仅限于《暂行办法》中第13条第2款——“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的,从其规定”,而此条规定相比于2015年10月10日发布的网约车暂行办法征求意见稿中的第13条第2款——“城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量有规定和要求的,道路运输管理机构依据其规定和要求,对车辆发放《道路运输证》”,删除了有关网约车数量的相关规定。表面上看,新规的这一变化回应了征求意见的过程中人们对数量管制的反对声音,但笔者认为这样的做法并不意味着取消了网约车的地方数量管控,反而为地方政府对网约车实行数量管制开了一个“口子”。实践证明,随后各地政府陆续出台的实施细则中,数量管制的影子并不少见。
  前文已述,各地政府套用传统出租车的老办法对网约车实施数量管制未获得人们的广泛认可,笔者也不敢贸然苟同。政府对网约车实施数量管制属于设定了一项行政许可,而作为一种典型的行政行为,行政许可的作出必须同时符合行政法上合法性和合理性两方面的要求。以下笔者将就我国政府对网约车实施数量管制是否合法、合理进行分析。
  二、网约车数量管制的合法性考查——基于地方立法文件的合法性分析感觉黑人都特别团结
  由于中央将设定数量管制的权力让渡给地方政府,并未在《暂行办法》中直接作出规定,因此,这里我们仅讨论地方政府通过颁布立法文件设立网约车数量管制的合法性问题。我国《立法法》第96条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照本法第97条规定的权限予以改变或撤销:(一)超越权限的;(二)下位法违反上位法规定的;(三)规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;(四)规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;(五)违反法定程序的。”有学者认为,由于第3项属于政策性选择问题,第4项的“不适当”的概念又过于宽泛,因此应将二者排除于第1、2、5项的违法情形之外,进而可以将我国行政立法行为的合法性要件概括为:职权合法、程序合法、内容合法{4}。职权合法,即要求行政机关在自己的职权范围内制定立法文件,且不能滥用自己手中的职权;程序合法是指立法文件的制定应遵循《立法法》等程序性规定;内容合法要求下位法不得与上位法相抵触,法律依据正确,符合社会发展的客观需要,正确地体现和协调了各种利益关系。由于篇幅有限,且结合本文论述主题,笔者未将前两个要件作为论述重点,不再赘述。下面主要分析对网约车实施数量管制的地方性立法文件在内容上是否合法。
  从《行政许可法》的角度看,对网约车数量实行管制,就是对申请加入网约车的司机和车辆设置了一项“有数量限制的行政许可”,或者称为“行政特许”、“特别许可”{5}。与特别许可相对应的是普通许可,我国《行政许可法》中并没有十分明显地对二者做出区分,但在《中华人民共和国行政许可法释义》一书中,将《行政许可法》第12条第1、3、4、5项划入到普通许可范围内,即只有第2项“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项”属于有数量限制的“特别许可”。依据现有法律框架,能否将网约车纳入该项“行政特许”的范围之内,是存有很大争议的。有论者认为,网约车与传统出租车一样,占用了城市公共道路资源,属于需要由政府进行配置的事项;同时网约车面向社会公众普遍开放,人们的乘车安全是政府部门不得不关心的“公共利益”,因此应对网约车按照第12条第2项对其进行数量管制。笔者认为,上述观点忽视了网约车的共享经济特征——能够将大量社会闲散资源聚集起来得以利用,并且对于一辆网约车来说,非巡游揽客的特性使其只会在接受订单时才出现在道路上,对公共资源的占用率远不及传统出租车高。此外,网约车已经有比较成熟的技术手段,在一定程度上解决了传统出租车因信息不对称产生的安全问题,对于社会公共利益的保护反而是一种促进。因此,对网约车实施数量管制不符合《行政许可法》第12条第2项所规定的有数量限制的特别许可的构成要件。
  另外,根据《行政许可法》第13条的规定,即使属于第12条5种情形之一,但是公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,可以不设立行政许可。根据已有的实践经验,网约车充分利用移动互联网信息技术,自身具有一套独特的计价系统、服务系统、和市场调节系统,政府通过事后监管等方式即可解决其可能出现的问题,符合第13条规定的可以不设立行政许可的情形,理应不再设立行政许可。因此,各地立法文件中对网约车实施数量管制的合法性

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}江琳.出租车数量管制的行政法分析——以北京市出租车行业为例[J].行政法学研究,2010,(3).都拉黑名单了,还接个P

{2}薛志远.网约车数量管制问题研究[J].理论与改革,2016,(6).

{3}陈明艺.出租车数量管制的合理性分析及评估机制研究[J].中国物价,2006,(8).

{4}姜明安.行政法与行政法诉讼法[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2015:167.

{5}张效羽.网约车地方立法若干法律问题研究[J].行政与法,2016,(10).

{6}交通运输部.网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法[EB/OL].新华网,2016-07-28.

{7}侯登华.“四方协议”下网约车的运营模式及其监管路径[J].法学杂志,2016,(12):75.

{8}王军.出租汽车经营行政许可之合宪性分析[J].行政法学研究,2016,(2):36-48.

{9}陈慈阳.宪法学[M].台北:元照出版有限公司,2004:409.

{10}王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究,2016,(2).

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