查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《华东政法大学学报》
论个人社会资本对行政裁量正义的影响
【作者】 周佑勇 尹建国【作者单位】 东南大学 武汉大学
【分类】 其他【中文关键词】 社会资本 行政裁量 法社会学
【期刊年份】 2007年【期号】 3
【页码】 13
【摘要】

从社会资本角度研究行政裁量问题,是中国文化背景下一项全新而又意义深远的研究课题。个人社会资本的主要形式包括血缘关系、地缘关系、业缘关系和朋友关系。这些个人社会资本的形式,一方面有利于实现行政裁量的正义,但另一方面由于制度、文化和社会等“多元”因素的共同作用,也会对行政裁量的正义产生消极的影响。为削减这种影响,我们既需要完善现行的法治制度,也需从文化、社会、传统的深层次角度探寻问题的解决之策。

【全文】法宝引证码CLI.A.1103110    
  一、社会资本理论与行政裁量研究的新视角
  “社会资本”是近年来社会学研究的热点问题,社会资本理论着力关注社会关系的形成、发展和流动过程,并以此为基础研究大众行为心理、行为动因和行为模式。作为转型社会的一种新的解释范式,社会资本理论被视为对西方传统的“理性选择范式”的超越和弥合。传统的“理性选择范式”强调“理性人”的假设,突出个人在行为中对利益最大化的追求,忽视或回避了人的社会本质,未充分考虑制度、文化、人际关系等因素对人的行为的导引、指示和潜移默化的制约作用。而社会资本理论则突出人的社会性,关注社会的整体性和集合性,无可争议地成为取代传统的“理性选择范式”的新的解释范式的代表性理论工具。
  以社会资本理论为切入点,探讨行政法领域最易为“人为因素”所操控的行政裁量问题,是中国文化背景下一项全新而又意义深远的研究课题。中国传统文化,深植于儒家思想。“儒家的人生哲学认定,个人不能单独存在,一切行为都是人与人交互关系的行为”。[1]费孝通先生将这种以“关系”为本位的社会体系生动地归纳为一种“差序格局”模式。他认为:“在差序格局中,社会关系是逐渐从一个一个人推出去的,是私人联系的增加,社会范围是一根根私人联系所构成的网络。”[2]以血缘、地域和其他因素为纽带连接而成的“关系取向”织就了中国社会一张无形的关系网,每一个生活于其中的人都不可避免地受其制约,受其影响。个人抑或组织的行为莫不是受各种关系所牵制和左右,或者说其本身就是各种关系博弈下的一种妥协结果。对此,行政机关的行政行为也未能幸免。行政机关的行为即便是注入现代法治理念,接受新型制度规约,仍无法脱胎于数千年官道、官风所沉淀下的传统习气。况且任何一种行政行为莫不最终落实于一系列具体的“公务人员”个人,一旦具体化,就不可避免地要受个人的社会关系网络制约和影响。因此,运用社会资本理论研究行政裁量问题不仅具有理论上的工具性价值,而且“顺着社会资本这条线,(还)可以一步步走进中国文化的深处,从而产生一种本源的亲和感,体会到一种黏连着各种怀旧与反思的亲近感”。[3]
  本文试图以社会资本理论为研究工具,着力探讨个人社会资本影响行政裁量的方式、路径、强度及其防范措施、规避策略,以期引起学术界的关注和重视。
  二、个人社会资本的类型及其对行政裁量的作用方式
  (一)个人社会资本的基本类型
  美国社会学家波特斯(Alejandro Portes)认为,个人社会资本指“个人通过他们的成员资格在网络中或者在更宽泛的社会结构中获取短缺资源的能力……获取(社会资本)的能力不是个人固有的,而是个人与他人关系中包含着的一种资产”。[4]并且他认为,社会资本从形式上看就是各种社会关系网络。[5]根据这一定义,个人社会资本可以划分为以下四种基本类型。
  第一,以“血缘关系”为主要形式的社会资本。血缘关系是中国传统社会资本的主要表现形式之一。血缘关系是指以婚姻、生育行为而形成的家庭、宗族等血亲关系,其本质意思是指“人和人的权利和义务根据亲属关系来决定”。[6]对于新出生的人而言,血缘关系是无法避免,无法改变的,具有稳定性的特点。一个人出生的家庭背景,直接影响了他的社会资本层次和总量。血缘关系最为典型的是亲子关系,由此推演开来的是宗族宗亲关系。在整个血缘关系网络体系中,越靠近家族血缘中心的人越亲密,越易于被接受相结合;反之,则越容易被疏远相排斥。
  第二,以“地缘关系”为主要形式的社会资本。地缘关系,是指群体成员因居住空间的距离和环境的近似性而形成的后天性人际关系类型。与西方国家尤其是美国相比,中国社会的人口流动相对缓慢,民众居住地相对稳定,极易形成以地域为区别标准的集中群体。对于生活在同一地域的人而言,“由于具有共同的文化背景,相同的语言和生活习惯,网络内的成员很容易对共同居住的地区及邻里和老乡产生归属感和认同感”。[7]这种“归属感”和“认同感”就是相应社会资本形成的情感基础和纽带。同时,地缘和血缘一般而言是紧密相连的,“在稳定的社会中,地缘不过是血缘的投影,不分离的……地域上的靠近可以说是血缘上亲疏的一种反映”。[8]而且,同一地缘基础上的通婚联姻往往也会拉近和强化单一的血缘或地缘关系,使得两者形成的社会资本网络更加庞大,也更加稳固。可见,地缘关系和血缘关系密切相关,往往交织在一起,彼此难以截然分立。这种紧密的联结,既相互扶植地促成了两种不同的社会资本类型,也“双赢”地增强了两种社会资本类型共同的稳定程度。
  第三,以“业缘关系”为主要形式的社会资本。业缘关系是现代工业经济时代社会资本的典型形态。在现代工业经济时代,商品交换行为日益普遍,人与人之间的关系物化为一种商品间的交换关系,传统的血缘宗亲观念虽然依然存在,但其主导地位已悄然发生变化,以职业关系为基础形成的业缘关系在社会关系中的地位日益凸现。所谓业缘关系,可以简单地概括为以职业关系为纽带连结而成的社会关系形态。同时,这种关系可以进一步延展,例如以同学关系为核心连接而成的社会关系类型,以及以战友关系为核心连接而成的社会关系类型与之均有很强的类似性,可将这类关系统一归纳为业缘关系。业缘人际关系的典型表现是马克思·韦伯所称的“科层制”。“科层制”根据一整套规章制度建立起来,具有准确性、稳定性、严格性、纪律性和可靠性的特点。在全社会各个领域都广泛采用“科层制”的时候,人际联系便由“人治”向法治、由官僚体制向民主参与、由重视道德修养向重视业绩贡献方面转化,此时的社会资本便打上了业缘关系的烙印。[9]
  第四,以“朋友关系”为主要形式的社会资本。朋友关系是一个比较宽泛的概念,“朋友”可能包括老乡、同学、同事、战友等,因此,朋友间的社会关系也有可能被归为上述的业缘关系和地缘关系之中。但是,上述两种关系并不能涵盖一切的朋友关系,例如有些“朋友”既无同事身份,也无地缘联系,但因旨趣相投,或仅仅是因共享某一行为目的或因其他原因而机缘巧合的相识,并结成一种“联系体”。以“朋友关系”为主要形式的社会资本的存在和被重视,具有非常深刻的原因。按照吉登斯(A.Giddens)的社会系统理论,社会资本兼具使动性和制约性。它的使动性促使人们不断地利用和挖掘各种关系资源,并将其作为社会资本来配置经济资源;它的制约性则使人们不得不有的放矢地运用各种社会关系和社会资本。[10]对朋友关系而言,它可以弥补血缘关系、地缘关系和业缘关系的不足和有限性。不同的人可以通过发展朋友关系,弥补自身社会关系网络中的“结构洞”,并可以保证其他的社会资本更好地起作用。可见,以朋友关系为主要形式的社会资本,是对前述三种社会资本的有益补充和拓展。我们可以将其视为上述三种社会资本外,对其他形式个人社会资本的一种兜底性概括。
  (二)个人社会资本对行政裁量的作用方式
  社会资本的效应是社会资本研究中的一个重要问题。虽然目前学界对社会资本效应的研究仍处于发展阶段,但“现在方方面面都理解到社会资本可以被用于好的用途和坏的用途(和其他形式的资本一样)”。[11]也就是说,社会资本可能会具有正面的积极效应,也可能具有负面的消极效应。相应的,社会资本对行政裁量的作用方式,也会存在两个方面的可能性:一方面社会资本有助于行政裁量正义的实现,但另一方面社会资本对行政裁量的正义也会产生消极的负面影响。
  行政裁量的显著优势在于行政主体裁量过程的能动性,表现为在法律无明文规定的情况下,裁量者得以自己的个人判断“自由裁量”。但这种自由不是凭空的,裁量者归根结底仍应以一定的“标准”为依凭。这种依凭和标准可能是针对类似情况的其他已有制度的安排,更有可能是一些作为制度因素有益补充的“非制度因素”。在正式制度缺失或不够精细的情况下,这些“非制度因素”的价值就得以体现。因此,行政裁量主体在裁量过程中,必须考虑这些“非制度因素”。“非制度因素”的存在对保障行政裁量的公平正义具有重要的作用。在一种理性的、能引起大众共鸣的、能被自觉接受的“非制度因素”的形成过程中,社会资本的作用举足轻重。我国著名社会学家李培林教授认为,“社会结构的一些最基本的实体要素(如家庭网络、企业网络、非正式的人际关系网络)是一种既不同于市场也不同于政府的资源配置方式,是调整社会运行的另一只看不见的手”。[12]社会资本就是组成这种“另一只手”的各种因素的最好概括。它的正面功用表现在:它有利于形成一种“良善”的“非制度因素”;而且它所固有的信任、互惠与合作的价值取向,也有利于这种“良善”的“非制度因素”的传播,并对大众和裁量者本身产生自觉的约束力和影响力。社会资本对实现行政裁量正义的积极效应,从这两个方面可以得到极好的体现。来自北大法宝
  社会资本对行政裁量正义的负面影响也是显而易见的。林南(Lin Nan)曾指出,社会资本可“对决策者施加这样那样的影响,使其作出有利于受贿者的决策”。[13]理论上,任何一种类型的社会资本都有可能影响行政裁量的正义。以血缘关系社会资本为例,在我国古代,有“亲亲相匿”的传统;在现代社会,攀亲关系、裙带关系之屡禁不绝与这种宗亲传统不无关系。在行政裁量作出过程中,行政机关工作人员屡因某些相关人士属于自己血缘关系的封闭群体而网开一面,寻求变通之策。另外,老乡关系也是我国的一种典型社会关系,来自同一地区的人多会以“老乡会”甚至“某某帮”的名义被固定化、系统化,并形成为成员间人脉联系的重要环节。在老乡圈内,大家相互依赖,互相“照应”。当某一老乡违反行政管理法规时,执法者若正好是其老乡,事情就很有可能被顺理成章地“大事化小”。相较于血缘关系而言,这种封闭圈内的社会资本对行政裁量正义的影响,可能范围更广,危害更大。其他的以同事关系、上下级关系、同学关系、战友关系、朋友关系为形式的社会资本莫不如此。行政主体的工作人员在进行行政裁量时,往往会因与相对人间存在着一份区别与一般关系的“人情”,而掺杂考虑制度外的某些因素,最终影响行政裁量的公平正义。同时,个人社会资本不仅会干扰行政裁量的最终结果,而且对行政裁量行为的决定过程也会产生严重的影响,甚至屡屡导致裁量的过程根本无法正常开展。例如,2006年10月宁夏固原市为整顿交通,开展了70余天的交通治理“攻坚”活动。“攻坚”期间,交警部门每天都能查处多起无证、酒后驾驶或肇事逃逸等交通违法案。但该市公安局交警支队直属二大队领导称,查获违规车辆后,“说情的电话一个接一个,‘吓’得我‘不敢’在单位上班,每天坐出租车在基层岗哨督促检查”。[14]总之,社会资本在“暗箱”之中的动作,直接干扰了行政主体对案件的裁量过程和裁量结果,是不当影响行政裁量正义的一项重要因素。
  三、个人社会资本影响行政裁量正义的原因分析
  (一)制度原因:行政裁量为个人社会资本的侵袭预留了空间
  在现代社会,行政裁量广泛存在于公共行政管理领域。理论和实践一再证明,行政裁量的存在不仅是现代法治所要求的行政能动性的必然结果,而且也是在形式法治状态下实现个案正义的最佳途径。法治传统历经了一个由形式法治转化为实质法治的曲折过程。形式法治强调“作为专制权力对立面的正式的法的绝对优势地位或优越,它排斥政府任何方面的专断、特权和广泛的裁量权”。[15]但随着现代行政从机械行政走向能动行政,从消极行政走向积极行政,人们日益意识到“行政固然须法律的拘束,但行政本身的机动性,亦须加以维护”。[16]而惟有行政机关拥有一定的裁量空间,具有灵活机动的选择余地,而非只是单纯的“执法机器”,才能充分发挥行政权的主动性、创造性和形成性,才能更加有效地实现法律的实质正义。同时,赋予行政机关一定的裁量权,还可以弥补成文法所固有的“不合目的性、不周延性、模糊性和滞后性”等局限。行政机关通过行政裁量充分发挥其主观能动性,既“按照法定目的考虑(法律目的、合理性),又要考虑案件的具体情况,从而找出适当、合理的解决办法”。[17]最终,有利于实现真正意义上的个案正义。总之,行政裁决权的存在既具有理论的该当性也具有现实的必要性。
  然而,“每一种被推崇的裁量都有危险的事实相随”。[18]在当代行政领域,尽管必要的裁量权是实现个别正义不可缺少的政府工具,但裁量权本身的特性又使得其成为一种对个别正义的潜在威胁甚至是直接危害。相对于羁束行政而言,行政主体在行政裁量中享有的权力更灵活、活动余地更大,也正是这种特性为社会资本的侵袭提供了更多的可乘之机。在社会资本的不正当干预下,行政主体极易以一种貌似合法的方式在法律规定的幅度内自由操控,实现权力的“寻租”。
  (二)文化原因:儒家传统文化为个人社会资本的浸染孕育了土壤
  在儒家文化中,个人不是独立存在的,而是社会整体中的一部分。儒家思想中的个人“并非西方天赋人权意义的个人,而是人伦关系中的个人、社会情境中的个人、相互依赖关系中的个人。个人作为一个行动者,他的行动要视互动的对方与自己的社会关系(远近亲疏)与社会情境而定,彼此相互依赖,在相互关系存在的脉络里,赋予行动的意义”。[19]在儒家倡导的人际关系模式之下,个人的地位被置于整体中加以考虑,个人不是独立存在的,其只是整体的一部分,个人与他人之间以“关系”为纽带联结成了一张平面的网,而不同人之间又相互联系,最终形成了一张错综复杂的社会关系网。个人成为网络中的一个结点,他受制于网络的其他部分,反过来也能制约网络的其他部分。
  这种社会关系网络的成型与延展,促成了一种固定化的思维模式,并最终演绎成中国人的行动逻辑。翟学伟将影响中国人行为的人际关系模式抽象为人伦、人情、人缘三方面。他认为,“中国人际关系的基本模式是人情、人缘和人伦构成的三位一体,它们彼此包含并各有自身的功能。一般说,人情是其基本核心,它表现了传统中国人以“亲亲”为基本的心理和行为模式。人伦是这一基本模式的制度化,它为这一模式提供一套原则和规范,使人们在社会互动中遵守一定的秩序。而人缘是对这一模式的设定,它将人与人的关系都设定在一种表示最终的本原而无须进一步探究的总体框架中。由此,情为人际行为提供是什么,伦为人际行为提供怎么做,缘为人际行为提供为什么,从而构成一个包含价值、心理和规范的系统”。[20]
  可见,儒家思想的影响,导致了中国人人际关系网络的形成,养成了中国人重视关系的心理倾向,并进一步潜移默化地浸染了中国人的行为逻辑,使得人们习惯于在日常行为中注重“培养关系”,在具体行为中自觉或不自觉地“考虑关系”。行政裁量作为一种公权力行为,其运行过程虽受“法治”模式的制约,但无法完全抵制“人为因素”的渗透和影响。相关决策人与执行人的社会关系网络会主动影响具体行为的作出过程,行政机关工作人员的行为也会被动的受制于这种影响,要想绝对性做到“对事不对人”,几乎不可能。
  总之,儒家文化的浸染造就了中国人行为的“关系取向”,形成了中国人独特的行为逻辑模式。社会资本对行政裁量行为的影响和侵袭,只不过是这种行为模式在公权力运行领域的一种影射和表征,儒家传统文化孕育了社会资本浸染行政裁量行为的土壤。
  (三)社会原因:社会资本本身的负面性效应是社会资本侵略性无法回避的自身局限
  社会资本的负面性效应,最早是由波特斯(Alejandro Portes)提出来的,波特斯从个人角度出发,以个人成本—收益模型为分析基础,揭示了社会资本四个方面的消极后果。(1)排斥圈外人。(2)对团体成员要求过多。团体或者共同体的封闭在特定条件下,可能阻止其他成员创新的成功。(3)限制了个人自由,社群或团体参与必然产生服从的要求,个人的隐私和自主因之减少。(4)用规范消除了差异,个人的成功会削弱团体的一致,团体就会用规范消除差异,由此会导致向下的压力。[21]在此基础上,我国学者卜长莉教授还从社会资本的个体与群体、局部与整体的两重性方面探讨了社会资本的负面影响,揭示了社会资本的内在消极作用。卜长莉教授认为,社会资本内在的负面效应主要表现在以下三个方面:(1)局部社会资本之间的关系直接影响了个人的发展和社会的发展;(2)局部社会资本的密度会影响到个人和社会的发展;(3)社会资本的层次性也会影响个人和社会的发展。这一点对弱势群体而言,尤为明显。[22]
  概而言之,社会资本的“封闭性”、过度的“非均衡性”和“层次性”使其具备了自身无法避免和无法克服的负面性效应。一方面,封闭网络内的“圈内人”会因互享相同或相似的资源,而产生天然的“亲和力”和“彼此关照”的偏好;另一方面,对“圈外人”则有一种排斥、抵触的本能反应。其中,过度的“非均衡性”还引发了“不公平对待”、“惧怕”、“歧视”等现象的存在,不仅增加了制度运作的成本,还易于造成不必要的冲突和矛盾。对行政裁量行为而言,社会资本的“封闭性”、过度的“非均衡性”、“层次性”会直接影响裁量者裁量幅度的把握、执法的严宽,是制约行政裁量权正当行使的一个重要因素。对“圈内人”,裁量者倾向于放宽尺度,避重就轻;对“圈外人”,倾向于保持距离,公事公办,从严处理。由此,一方面,对掌握较多社会资本的个体和“圈内人”而言,他们会自觉不自觉地动用和利用自己的资源影响裁量的过程和结果;另一方面,也使“圈外人”和“弱势群体”基于获得圈内人的首肯,共享圈内优势资源的目的,而不惜采取种种变通甚至是不法的手段,以期突破封闭圈的局限,弥合社会资本的“非均衡性”和“层次性”。同时,这种内生的竞争或对抗关系,还易于在裁量者和相对人之间促生一种隔阂和不信任的抵触情绪,会阻碍裁量进程的顺利实施,还有可能使裁量过程沦入一种非正义的“恶性循环”境地。总之,社会资本本身的特性及其现实分布状况是影响行政裁量正义的一项重要的社会原因。
  四、削减个人社会资本对行政裁量正义不当影响的策略和建议
  由于社会资本对行政裁量正义的不当影响,是一种“多元”原因共同作用的结果,因此对这种影响的削减必须“对症下药”,寻求有针对性的问题解决之策。
  (一)设定精细的行政规则体系,限定行政裁量的“自由”空间
  行政裁量“自由”的幅度和余地,为个人社会资本的侵袭预留了空间。它不仅为社会资本的侵袭提供了可能性的“场域”,而且,还使得这种侵袭的手段更加隐蔽,危害性更加难以察觉。因此,通过立法,限缩过度的裁量权,是防止社会资本不当影响行政裁量正义的重要策略之一。
  在限缩过度的裁量权方面,通过行政机关制定具体化的行政规则无疑是一种非常有效的办法。制定具体化的行政规则可以弥补基于模糊的立法授权而导致裁量权的“过宽”,压缩行政裁量行使的空间。诚如有学者所言,“对裁量权的限定的期望并不能寄予法律的颁布,而在于比法律更为广泛的行政规则的制定”。[23]因为,作为沟通普遍性法律与个案裁量之间的一

  ······

法宝用户,请登录不能给市场做人工呼吸后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1103110      关注法宝动态: