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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
对新旧司法解释不同起诉期限的理解与适用
【作者】 杨方程【作者单位】 贵州省高级人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2019年
【期号】 35【页码】 97
【全文】法宝引证码CLI.A.1284498    
  

【裁判要旨】起诉期限作为保护当事人诉权的重要法律规定,在新旧司法解释规定不一致的情况下,通常应从有利于保护当事人诉权出发,适用关于起诉期限规定较长的司法解释。同时,亦要遵循起诉期限系敦促当事人及时启动权利救济程序,使不确定的行政法律关系尽快确定,维护社会秩序特别是公法秩序稳定的功能。在新司法解释规定的起诉期限短于旧司法解释规定的期限时,对新司法解释施行前发生的行政行为的起诉期限按照行为时法律规定的起诉期限计算,但从新司法解释施行之时起超过1年的,截至新司法解释施行后1年时止,也即遵循从旧兼从新原则。

□案号一审:(2018)黔2701行初77号 二审:(2018)黔27行终222号申请再审:(2019)黔行申11号

【案情】

原告:某村民组。

被告:某县人民政府。

第三人:倪某某。

1982年12月10日,某县人民政府向第三人倪某某等三户颁发林自字第N0.0016361号某县社员自留山证,载明将柏杨树等四幅自留山划给该三户使用。2007年11月10日,某县人民政府向第三人倪某某颁发林证字(2007)第5227250600539-1\1号林权证,登记了花包头至塘冲顶、黄家坡、消洞坡三幅林地。2017年2月23日,某村民组以上述林权证将该组所有的岩山地一并登记为第三人所有为由,向某县某镇人民政府申请撤销第三人持有的林证字(2007)第5227250600539-1\1号林权证未果,于2018年4月10日向法院提起行政诉讼,请求撤销某县人民政府向第三人颁发的上述林权证。

【裁判】

一审法院认为,某村民组于2017年2月23日即已知某县人民政府向一审第三人颁发争议林权证的内容,但其并未向人民法院提起行政诉讼,而是向某镇人民政府申请撤销上述林权证。根据2018年2月8日开始施行的最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》(以下简称新《行政诉讼法解释》)第64条“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定,某村民组至迟应当在2018年2月23日前起诉,起诉期限不因其向有关部门提出要求或主张权利而重新计算。据此,以超过起诉期限为由裁定驳回某村民组的起诉。

二审以相同的理由认定某村民组的起诉超过了法律规定的1年起诉期限,维持了一审裁定。人丑就要多读书

村民组以没有超过法律规定的起诉期限为由,向贵州省高级人民法院申请再审。贵州高院认为,本案诉争的颁证行为发生于2007年,依据当时有效的最高法院《关于行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称旧《行政诉讼法解释》)“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定,2017年2月23日村民组才知晓县人民政府向第三人颁发争议林权证的内容,至2018年4月10日提起诉讼,没有超过旧《行政诉讼法解释》规定的2年起诉期限,遂裁定指定二审法院再审。

【评析】

利害关系人提起诉讼时,现行有效的司法解释为新《行政诉讼法解释》,而行政行为发生时旧《行政诉讼法解释》的起诉期限为2年。利害关系人知道或应当知道该行政行为内容的时间为2017年2月23日,根据旧司法解释的规定,利害关系人在2019年2月22日前提起诉讼都符合法律规定;而按新司法解释关于起诉期限的规定,利害关系人则应于2018年2月22日前提起行政诉讼,其于2018年4月10日提起行政诉讼,超过了起诉期限。

一种观点认为,应适用起诉时的新《行政诉讼法解释》关于起诉期限的规定,理由是:按照实体从旧、程序从新的法律适用原则,本案起诉时新司法解释已经开始施行,则应按照新司法解释关于起诉期限1年的规定执行,即2018年4月10日提起行政诉讼,已经超过了1年起诉期限的规定。另一种观点认为,行政诉讼的起诉期限虽然系由程序性法律即行政诉讼法或其司法解释进行规定,但起诉期限不是一个纯程序性问题,更多是一个实体性问题,因起诉权直接影响到实体权利,若利害关系人连最基本的起诉权都不具备,何谈实体权利的保护?据此,认为应按照有利于利害关系人的原则予以处理,即适用从旧原则。具体到本案,也就是按旧司法解释关于2年起诉期限的规定予以处理。还有一种观点认为,新旧法律(司法解释)关于起诉期限不一致的情况下,应坚持从旧兼从新原则予以处理,也就是原则上从旧,但新法律(司法解释)规定的起诉期限更长,则按新法律(司法解释)的规定处理。同时,虽然新法律(司法解释)规定的起诉期限短于旧法律(司法解释)规定的起诉期限,但从行为(知道或应当知道)时起算,已超过新法律(司法解释)施行之时起的最长期限的,其起诉期限不得超过新法律(司法解释)施行之后的最长期限。

笔者同意第三种观点,具体分析如下:

第一,关于实体从旧、程序从新的正确理解。通常来看,对实体从旧,程序从新的理解不会存在歧义,但对行政诉讼起诉期限是属于程序性规定还是实体性规定一直存有较大争议。认为行政诉讼起诉期限属于程序性规定的理由为:行政起诉期限系由程序法即行政诉讼法(或司法解释)予以规定,则该起诉期限理应属于程序性规定。表面来看,由程序法规定的事项通常系程序性事项,但是,行政诉讼起诉期限不仅仅是行政审判中一个纯粹性程序性的操作事项,因诉权是利害关系人最基本的权利,直接影响利害关系人实体权益,其实体性特征更为明显。同时,作为三大


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