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【期刊名称】 《河南警察学院学报》
反恐政策与立法模式:中外的比较与借鉴
【英文标题】 Anti-terrorism Policy and Legislative Mode: Comparison and Reference between China and Foreign Countries
【作者】 屈耀伦【作者单位】 甘肃政法学院
【分类】 立法学【中文关键词】 反恐政策;反恐立法模式;反恐法律体系
【英文关键词】 anti-terrorism policy; anti-terrorism legislation mode; anti-terrorism legal system
【文章编码】 1008-2433(2018)06-0040-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 40
【摘要】

2016年《反恐怖主义法》正式生效之后,标志着我国已基本形成“以反恐法为统筹、以刑事法为保障、以其他部门法为补充”的反恐法律体系。但相比于国外成熟的反恐立法模式,我国的反恐立法经验相对欠缺,反恐立法模式尚未完善。事实上,一国的反恐立法不仅根植于该国的反恐现实需要,还受到该国反恐政策的影响。因而,在充分结合我国反恐现实需要与反恐政策的基础上,借鉴国外成熟经验,完善我国的反恐立法模式,将有助于今后反恐工作的开展。

【英文摘要】

In 2016, after the formal entry into force of the anti-terrorism law, China has basically formed a anti-terrorism legal system with "anti-terrorism law as a whole, criminal law as a guarantee, and other department laws as a supplement". However, compared with the mature legislation mode abroad, China’s legislative experience of anti-terrorism is relatively insufficient, and the legislative mode of anti-terrorism is not yet perfect. In fact, a country’s anti-terrorism legislation is not only rooted in the country’s actual need of anti-terrorism, but also affected by the country’s anti-terrorism policy. Therefore, on the basis of China’s anti-terrorism needs and anti-terrorism policies, it will be helpful to improve China’s anti-terrorism legislation mode by referring to the mature experience of foreign countries.

【全文】法宝引证码CLI.A.1250269    
  
  现代恐怖主义由来已久。当今世界,恐怖主义“中心开花”的趋势已经渐微,“独狼式”、“随风潜入夜式”渗透型日趋成型。在面对恐怖主义新形势下,如何应对越来越严峻的恐怖主义活动,成为国际社会所共同面临的首要问题。20世纪中叶至今,联合国先后通过了13项反恐公约,5项协议,各政府间区域性国际组织也制定了大量的反恐协定。为应对恐怖主义活动与贯彻国际公约的要求,各国对本国的立法进行持续的修改与完善,构建了较为系统的反恐法律体系。我国为此先后制定了《刑法修正案(三)》(2001年)、《全国人民代表大会常务委员会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》(2011年)、《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》(2012年)、《刑法修正案(九)》(2015年)、《反恐怖主义法》(2016年)等法律法规,形成了“以反恐法为统筹、以刑事法为保障、以其他部门法为补充”的反恐法律体系。相比国外长期的立法实践和成熟的反恐立法模式,如何汲取成熟的反恐立法经验,并结合我国国情与反恐现实需要、立法传统、法治体系构建框架和反恐发展趋势,完善适应我国反恐需要的反恐立法模式,成为当务之急。
  一、反恐政策比较
  反恐政策是反恐立法的前提,反恐法是反恐政策的法律化。反恐政策与反恐法有着内在的紧密联系,两者对反恐工作共同发挥着重要影响。反恐政策主要指在一定的历史时期内,反恐斗争应该达到的预定目标、遵循的指导原则、完成的确切任务、实行的工作方式、采取的具体措施。主要包含反恐原则、反恐斗争内容和反恐措施。政策的制定有利于在众多的国内外事项中确定优先事项。本文选取了较为典型的美国、英国、俄罗斯和以色列作为反恐政策比较对象。
  (一)美国:从强硬的否定性威慑反恐政策到积极的预防攻击性反恐政策
  对于美国而言,“9·11”事件是其反恐政策转变的“分水岭”。在此之前,美国政府将恐怖主义视为一般安全问题,当时,基于美国的优势地位和国际环境,主要的注意力集中于潜在的强国挑战者,因而在尼克松和卡特时期,奉行的是一种强硬态度的否定性、贯以威慑手段的反恐政策。随着国际局势的演变,以及恐怖主义的扩散,美国反恐政策历经了里根时期的惩罚性威慑政策、克林顿时期的消极预防攻击性政策。在“9·11”事件带给美国乃至全世界巨大冲击之后,美国的反恐政策转变为积极的预防攻击性反恐政策。在反恐政策转变之下,小布什政府正式对恐怖主义宣战,将恐怖主义上升为美国国家安全的首要威胁,将进攻性手段之外的其他选项视为失败的选择,国会也迅速通过了《武力使用授权决议》(AUMF),对未经起诉和听证的恐怖分子及贴上“敌对分子”标签的美国公民可以进行羁押和军事审判,对羁押的恐怖分子进行强迫审讯,为规避国内法律进行非常规引渡。通过的《爱国者法案》(USA PATRIOT),在档案的查询、调查外国人情报的搜集给予国家机关极大的权力,并将资助恐怖主义视为一种犯罪。
  (二)英国:超前预防性反恐政策
  恐怖主义的不断发展促使政府将更多的注意力集中于恐怖主义,为此政府将不断扩大反恐怖主义措施的适用人群范围,从而使原本有限的警力与司法资源变得更加有限和分配不均衡,这促使英国采取了超前预防性反恐政策。英国作为较早遭受恐怖主义威胁的国家,在长期的反恐实践中,积累了大量的反恐经验。20世纪初期,为了遏制北爱尔兰和不列颠岛发生的恐怖主义暴力活动,制定了《北爱尔兰特别权力法》(1922年)与《预防暴力活动(暂行规定)法》(1939年)。{1}其超前预防反恐政策直接的体现是《2005年预防恐怖主义法》赋予内政大臣核发行政羁押措施性质的“控制令”,对被认定为恐怖分子嫌疑人的英国与外国公民,包括采取类似著名的古扎迪(Guzzardi)案的国内流放性质的强制居所变更、[1]禁止使用电话和互联网、限制行动与出行、使用电子佩戴器监视、限制与指定人员的交流和禁止外出等措施。在早期,基于保护公共利益对给予恐怖分子嫌疑人定罪的“不公开材料”,对嫌疑人和辩护律师不予以公开。赋予警察在刑事司法中特殊权力,一旦得到授权,不需要任何合理怀疑进行搜查、拦截。在授权覆盖的区域,拥有几乎不受限制的搜查、拦截的自由裁量权。将不具有煽动性质的“颂扬、歌颂”恐怖主义的行为也纳入犯罪。
  (三)俄罗斯:全方位打击的反恐政策谁敢欺负我的人
  冷战结束后,新独立的俄罗斯联邦在很长一段时间处于无政府状态,国内秩序混乱,恐怖主义在境内滋生、发展、壮大和蔓延扩散,一度让俄罗斯成为世界上恐怖活动最为猖獗的国家之一。俄罗斯是一个多民族国家,民族问题一直是其国家安全的主要焦点,苏联的解体进一步加剧民族问题,民族问题又滋生和激化恐怖主义,而位于北高加索的车臣地区的恐怖活动和民族分裂活动一直困扰着俄罗斯的发展。为了维护国家统一,军事打击为反恐的优先选择,接连两次车臣战争后,反恐局势恶化,恐怖活动继续向全国扩散,2003年发生561起、2004年发生265起,2004年别斯兰恐怖惨剧成为俄罗斯国内恐怖活动达到顶峰的标志。在此之后,俄罗斯在全方位打击的反恐政策指导下,逐渐建立起“以宪法为轴心,由基础性法律(联邦法、联邦主体法和联邦国家权力机关法)和配套性法律文件(总统令、政府令)为基础,国际公约与条约为指导”的全方位反恐法律体系。在构建国家反恐体系之下,俄罗斯的恐怖活动数量逐年下降,并得到有效控制。
  (四)以色列:报复性(威慑)、攻击性防御和综合反恐政策
  以色列从建国之始,就身陷复杂的民族、种族矛盾和宗教冲突,也是世界上遭受自杀性爆炸、暗杀、绑架等暴力活动最多的国家之一。据以色列国防军统计,从2000年新一轮巴以冲突爆发以来,以色列共发生21130起暴力袭击事件。早在1948年,以色列就颁布了世界上第一部反恐专门法律《预防恐怖主义条例》,这部法律主要对涉恐相关概念进行界定,制定应对相关行为的处置办法,对恐怖组织和恐怖分子的认定制定标准,建立处置恐怖主义行为的司法程序等。就其反恐政策而言,有三个方面:第一,为杜绝以色列领土可能存在威胁民众和国家安全的恐怖分子,采取武力震慑手段,对任何构成威胁以色列安全的恐怖分子和恐怖组织采取“以牙还牙”的报复性政策,具有极强的惩罚性;第二,在预防恐怖主义活动上,采取攻击性防御政策,加大对情报搜集技术的改进,优化阻止恐怖分子进入的边境防卫手段,适当采用外科手术式攻击措施;第三,在军事手段优先之下,综合运用政治、法律、外交、经济、文化等手段进行反恐战争。
  (五)我国的反恐政策
  充分重视和广泛运用反恐政策,并将行之有效的反恐政策部分内容上升为国家法律,是现代国家的普遍做法。2002年,在慕尼黑国际安全政策会议上,时任外交部副部长的王毅,代表中国政府作了《新挑战、新观念——国际反恐斗争和中国的政策》的会议讲话;2003年,联合国安理会反恐问题外长会议上,时任外交部部长的唐家璇就中国的反恐政策发表了主旨演讲。两份重要讲话共同阐述了中国的反恐政策:谴责并反对一切形式的恐怖主义,打击恐怖主义要标本兼治,反恐要注重综合治理,充分发挥联合国在国际反恐斗争中的作用{2}。同时,中国也在积极采取行动,包括公安部向全世界公布认定的恐怖组织和恐怖分子名单、与俄、哈、吉、塔四国成立以维护地区安全为使命的上合组织、与周边国家开展联合反恐军事演习等措施。但从我国反恐政策提出后发生的一系列极端性暴力事件暴露出我国反恐政策的不足:反恐政策缺乏系统性,理论研究不足;缺乏清晰明确的具体反恐政策和配套措施,对现实反恐实践指导性差。反恐政策存在不足的主要原因:一是涉及因素广,我国国情复杂,反恐需要综合考量政治、经济、文化、宗教、民族、地域、历史等因素;二是社会反恐意识不足,社会大众对于反恐缺乏足够的关注,对反恐工作认识不到位;三是跨部门协调难度较大,反恐工作习惯于运动式高强度联合行动,日常工作中,反恐工作部门间缺乏合作等。
  因而,在新时期下,要在坚持总体国家安全观前提下,把握反恐形势变化新特点、结合“保持反恐高压态势、先发制敌、露头就打”和“打早、打小、打苗头”的反恐经验,完善反恐政策。在个人预防方面,要着重在“群防群治”中突出人民群众的日常防恐反恐意识;在社会预防方面,运用社会综合治理手段,对社会矛盾突出的事项,源头防控,标本兼治,强化疏导,弱化遏制,去极端化;在国家预防方面,健全反恐工作格局,完善反恐工作体系,加强专门反恐力量建设。从个人、社会和国家三个层面,将反恐政策具体化,做到“安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘乱”。[2]
  二、反恐立法模式

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}戴艳梅.国际反恐实务[M].北京:中国言实出版社,2015:121.

{2}薛起富.9·11后的中国反恐政策研究[D].东北大学,2005:23.

{3}齐佩利乌斯.法学方法论[M].金振豹,译.北京:法律出版社,2009:5.

{4}赵秉志,杜邈.中国反恐法治问题研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2010:199.

{5}黑格尔.哲学史演讲录[M].贺麟,王太庆,译.北京:商务印书馆,1981:107.

{6}王爱立.中华人民共和国反恐怖主义法解读[M].北京:中国法制出版社,2016:5.

{7}屈耀伦.风险社会下我国反恐立法和策略的检讨与完善[J].北方法学,2018(1):82.

{8}刘仁文.刑事法治视野下的社会稳定与反恐[M].北京:社会科学文献出版社,2013:486.

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