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【期刊名称】 《中外法学》
制定科技进步法和科技成果转化法的策略及其实效评估
【英文标题】 Tactics and Effective Review in Drafting the Law of Science and Technology Progress and the Law of Science and Techndagy Resalts Transformation
【作者】 罗玉中【作者单位】 北京大学法律学系
【分类】 科技法学【期刊年份】 1997年
【期号】 3【页码】 13
【全文】法宝引证码CLI.A.13492    
  
  第八届全国人民代表大会常务委员会于1993年7月2日和1996年5月15日分别通过了《中华人民共和国科学技术进步法》(以下简称《科学技术进步法》)和《中华人民共和国促进科技成果转化法》(以下简称《科技成果转化法》)。两法分别于通过之日公布。前者于1993年10月1日起施行,后者于1996年10月1日起施行。前者是我国科技领域的第一部基干性立法,后者则是前者的配套性立法之一。两法的颁行,为深化科技体制改革、加速科技事业的发展提供了法律保障,开创了依法推动科技进步、依法管理科技工作的新局面。笔者曾以学者身份参与了上述两法的草拟和研讨工作,以下仅就制定两法的策略及其实效谈点个人的见解,错谬之处,敬请大方之家教正。
  一、命题的提出
  制定两法是否有其必要性?是否有其现实依据?为什么提出制定两法的命题?无疑这是立法首先要考虑的问题,是制定两法的策略的基础。对此,可作以下分析说明。
  首先,以法律保障和促进科技进步,是时代赋予我们的历史性命题。当今世界,新科技革命不断发展,技术创新浪潮后浪推前浪,一浪高过一浪。从本世纪中叶开始的被称之为“新科技革命”的阶段,已经持续很长时间了。这场科技革命,对人们的观念、文化、伦理、传统以及对社会的经济、军事、政治、国际关系等方面在宏观和微观方面的影响,都是极为深刻的。科技的发展水平,标志着社会生产力的总体水平,标志着社会进步与文明的程度。面对这场蓬勃发展的科技革命,几乎所有国家都在进行产业调整或经济体制改革,并进而波及到相关领域的改革,以在激烈的竞争中寻求出路、寻求发展。今后十年到下个世纪中计,一系列新兴科学技术领域将出现重大突破,新的生产技术和对自然现象的新认识,将会改变目前一些产业的面貌,成为推动历史发展的巨大力量。从世界范围看,各国之间的竞争,说到底是综合国力的较量,当今世界各国综合国力的提高,在很大程度上取决于科学技术的进步。西方发达国家目前经济增长的模式早已由外延性扩张转移到内涵增大方面来,其经济增长的60—80%以上依靠科技因素取得。要提高我国的综合国力,要使中华民族自立于世界先进民族之林,只能选择和依靠科学技术进步。就国情而言,我国曾是世界文明古国之一,中华民族以其聪明才智和发明创造为人类的文明与进步贡献良多。其历史的辉煌是世人有口皆碑的。但自清代以后,科技逐渐落伍了,乃至到了国家积贫积弱的地步。直至目前,一方面,我国还是一个发展水平较低的发展中国家,年人均国民经济收入才达五百美元,在今后相当长的时期内还将处于发展中阶段。当前,我国经济和社会的发展受到人口众多(已突破十二亿大关)、资源紧缺(人均资源仅为世界人平均值的二分之一,以占世界7%的耕地支撑着占世界22%的人口)、环境恶化、基础薄弱等因素的制约,困难和问题很多;另一方面,我国又是一个超发展中国家的科技大国,拥有门类齐全、独立完整的科学技术体系和一千七百多万科技工作者,有一百多万直接从事科学研究和技术开发的科技人员;迄今已建立了布局较为合理的五十二个国家级高新技术产业开发区,经国家认定的高技术企业有六千多个,还有二万五千多家民营科技型企业。这两方面的现实情况说明,我国既有依靠科技进步以解决发展中的困难和问题的需要,又有依靠科技进步解决这些困难和问题的条件。可以这样认为:依靠科技进步,是我国实现现代化、进入先进国家行列的唯一正确的选择。舍此,另无他途,甚至有被世界性的科技进步浪潮所吞没、淘汰的危险。面对既定的世情和国情,形势是严峻的,选择是明确的,任务是艰巨的。面对机遇与挑战齐来、发展与危机并存的局面,命题也就很自然地被提出来了;既然科技进步事关中华民族能否自立于世界先进民族之林、事关我国现代化建设事业之大局,保障和促进科技进步成为法制建设的神圣使命也就是不言而喻的了。
  其次,科技进步后果所具有的两重性及其涉及的复杂社会关系,也需要法律加以规范和指引。现代科学技术发展的结果使人类不断获得征服和利用自然的新的力量,享受到科技进步所带来的种种好处,但也使人类从来没有象今天这样面临着科技的挑战,从来没有象今天这样面临着这么多困难的选择:核能可为人类获得无穷无尽的能源,但核装置的爆炸则可能使数十万人瞬息丧生;人工授精技术的发现、试管婴儿的诞生,为人类自身的完善和生育方式的改变开辟了道路,但也带来了对亲权的确认以及抚养和继承关系多元化等复杂难题;现代优生技术和医疗技术的发展,可以使人类获得更理想的后代,可以使植物人存活多年,但从来没有象现在这样使人的生(出世)与死(安乐死)成为一项权利之争;基因工程的问世、生物工程的兴起,可以为人类带来取之不尽的财富和改造自然的新手段,但人工新物种的出现和重组DNA在生物体内的自我复制一旦失控,又可能改变人类的生存条件甚至人类自身,其后果可能远比原子弹爆炸对人类的危害利害得多;计算机技术、多媒体技术、网络技术的高速发展和广泛应用、信息高速公路的开通与继续发展,使高效率成为现实,但也带来更为复杂的治安和犯罪问题,知识产权已面临新的挑战;高空飞行着的数以千计的航天装置,为人类征服宇宙开辟了前景,但也使传统的领空权受到削弱,遥感卫星的飞行,早已使各国地表一览无遣;海洋富饶的物产资源、南极丰富的地下矿藏,吸引着各国装备先进的船队和科学探险者,预示着人类通过科技进步有可能开发和利用以前可望而不可及的财富,但也潜在着或已发生了国际争端;大气和水源的污染、酸雨的降落、外层空洞的出现、污染源随风飘荡或随波逐流而“出口”异国他乡,这些科技进步的“副产品”,使人类的生存环境恶化(甚至南极的企鹅体内也已含有微量的DDT),并引起了国际纠纷……。种种事实说明,科技进步的后果具有与生俱来的两重性。保障科技的应用朝趋利避害方向前进,解决科技进步中尚存的问题,一方面还得依靠科技自身的发展,另一方面,法律的规范和指引作用也是不容忽视的,并已成为紧迫的课题。
  事实说明,科技的迅速发展及其对社会的深刻影响,构成极为复杂的社会关系系统。从国家对科技事业的宏观调控与管理,到科技人员具体的科学研究和技术开发活动,从研究开发成果的权属确认,到科技成果推广应用中的利益分配,都有赖于法律的规范和调整。
  十多年来,我国随着科技体制改革的深入发展,科技领域的社会关系发生了极大的变化,技术市场、技术流转、技术合同、委托研究开发、人才流动、科技经济一体化发展等新事物层出不穷,国家为此出台了一系列方针、政策和措施,采取了经济手段、行政手段等加以引导。但仅限于此已远远不够。事实说明,无论是实现依法治国、实行法治的目标而言,还是就促进和保障科技进步、推动科技经济一体化发展、建立科技新体制而言,都应当有相应的法律加以规范。
  可见,无论事实还是理论都向我们昭示:随着现代科技的发展和现代法治社会的发展,长期以来似乎并无关系的科技与法律之间已经出现了一道桥粱,这就是我们称之为“科技法”的东西。
  法律之所以能够保障、促进、规范、调整科技进步活动,是由法律本身所具有特定的能量决定的。法律在社会中的运行除了受到各种社会力量的推动和制约以外,首先是受到自身能量的推动和制约。这种法律能量,在物质上,主要表现为国家强制力。法律从制定、生效到遵守、适用、执行,直到产生法律上的实效,都与一定的国家机关——立法机关、司法机关、行政执法机关的活动相联系。法律的运行实质上是国家力量行使的法律形式。法律能量在精神方面,则主要表现为法律本身所体现的科学性、逻辑性、为公众所广泛认同的价值观等因素。这种精神力量既可以使国家机构中的人力资源相互凝聚起来而充分发挥物质附属物的作用,又可以使社会成员凝聚起来成为支持法律运行的力量。正是法律的精神所涵载的说服力、感召力和为社会公众广泛认同的价值观,使人们认可其运行是公正的、必要的,从而自愿接受并遵守法律。如果说上述物质力量和精神力量是法律的原始力量的话,那未,人们守法、执法、司法的惯性行为和心理态势所形成的后续力量则是法律的惯性力量。法律的能量便是这种物质力量与精神力量、原始力量与惯性力量产生的合力。法律的能量推动着法律在社会中运行,从而影响或控制着人们的行为。这种影响或控制的方式主要有两个方面,即鼓励合法行为和制裁违法行为。合法行为,总是立法者所期望的行为,因为立法的目的主要是通过行为主体的法律积极性、依靠行为主体对合法行为的选择而实现。法律以规范的形式将满足主体‘需要的现实社会关系模式转化为抽象的法律模式,并通过法律的运行将之再转化为具体的法律关系和社会生活的现实,以满足主体的需要(即实现其利益),进而使主体不断重复其合法行为。法律模式制定得越完备、具体和实在,对主体选择合法行为的激励作用越明显。法律实现的保障程度越高,主体从事合法行为的概率也越高。法律通过对具体主体的合法行为的鼓励和对违法行为的制裁,为一般人的行为指示着从违、方向、目标。
  从历史上看,法律对于科学技术进步可能起着截然相反的两种作用:一是自觉或不自觉地阻碍或延缓科技进步乃到扼杀科技成果的作用,二是保障和促进科技进步的作用。在中世纪的欧洲,处于神权政治顶端的教会及其处于万流归宗地位的神学,成为当时科学技术进步的桎梏,科学成为神学的婢女,宗教教条到处都起着法律的作用。哥白尼的“日心说”,可谓是科学摆脱神学的宣言,但横遭教会的禁锢,连宣传和发展这一学说的布鲁诺也被活活烧死于罗马鲜花广场。宣传和发展维萨留斯的解剖学说,为发现血液全身循环铺平道路的塞尔维特,同样也被教会逮捕并处于火刑。作为经典力学奠基人的伽利略,也由于热心宣传和真实捍卫“日心说”而身陷囹圄,受迫害至死。科学在摆脱神学束缚的斗争中,牺牲了许多天才人物,许多科技成果被扼杀于摇篮之中。只有当资本主义的经济关系冲破封建制度的罗网时,在文艺复兴思潮推动下涌现新的自然观、宇宙观和文化氛围时,人类第一次科学革命和在此基础上发生的第一次技术革命以及作为其相应后果的工业革命,才取得成功。1474年,威尼斯共和国颁布了人类历史上第一个专利法,开创了以法律保护技术发明之先河。随后在各国产生的工业产权法,都在为天才之火加上利益之油,成为保障和促进科技进步的力量。现代科技的迅猛发展,更使各国通过立法干预科技活动,调整由于科技活动而产生的种种社会关系的做法与日俱增。
  事实说明,法律对于科技进步并不是无所作为的,它可以通过确认和调整社会关系,为科技进步创造社会环境和条件,从而保障和促进科技进步。
  综上,既然科技进步需要法律予以保障,法律又能提供保障,且科技立法是当今各先进国家的普遍做法,那末,制定保障和促进科技进步一类的法律便是我国应当采取的措施。
  二、制定两法的策略
  《科学技术进步法》是经杨浚等172名全国人大代表联署提案而由第七届全国人大列入立法规划的,《促进科技成果转化法》则是由全国人大教科文卫委员会提案而由第八届全国人大列入立法规划的。两项立法都由第八届全国人大常务委员会先后完成。
  《科学技术进步法》

人丑就要多读书

的起草工作是由国家科学技术委员会牵头,会同三十多个国务院的部、委、局共同起草的。《促进科技成果转化法》则是由全国人大教科文卫委员会负责起草的。两个草案先后印发全国各地及政府各部门征求意见,并先后数次召开全国性的由政府各部门、各地方代表以及专家学者参加的草案研讨会,再将各种意见汇总后反复修改而成的。两法起草的最大特点是有关专家学者的深入参与,并在其中起到重要作用。例如,《科学技术进步法》的最初草案便是委托北京大学科技法研究中心起草的。《科技进步法》的起草历时近三年,《促进科技成果转化法》的起草历时近二年,在这段时间内,有关专家学者从方案研讨直到通过该法案的全国人大常委会会议都是自始至终参加的。根据我本人的体会,专家学者直接参与立法,既有利于专家学者了解社会以完善自己,并在参与国家事务过程中,学以致用,将研究与国家管理结合起来;也有利于立法的完善,使草案趋于科学化。
  在两法起草过程中,首先碰到的是立法思路问题,即立法方案的选择问题。
  在起草之初,我们对东西方科技方面的立法资料进行了收集和研究,在此基础上提出了三种方案并加以评选。
  第一种方案是制定《科学技术基本法》或称《科学技术法》,即主要借鉴日本的《科学技术基本法(草案)》(日本自60年代末便提议并着手草拟该草案,但迟于1995年才正式颁行)的立法思路,在法律中主要确立科学技术在现代化建设中的战略地位以及国家发展科学技术.的体制和大政方针。然后再在这一立法的基础上制定一系列法律,确定科技现代化所需的法律制度与具体规范,以构成相对独立的立法体系。根据当时收集的材料看,日本提出“科技立国”口号之后,便注意科技领域的立法,其基本草案只有20条条文,但有众多的称之为“科技六法”的法律法规作出具体规定。这一方案无疑气势辉煌,立意深远,但难以解决紧迫的现实问题,而且规模庞大的法群的起草也不是一个起草小组能在短时间内完成的,因而这一方案被放弃。
  第二个方案是制定《科学技术振兴法》或称《科学技术促进法》,即借鉴美国等国的做法,在法律中针对我国科技体制改革和科技发展中的主要的现存问题,规定切实可行的法律措施,以求立竿见影,施行有力,避免虚、空、软的原则性规定而不能立即解决现存问题。同时,将科技体制改革过程中出台的政策以法律形式固定下来,以法律之力加以推行。
  这种方案同前一种纲领性的方案不同,它追求法律的可行性、操作性和力度,追求法律的实效,追求解决现实问题,无疑是有其长处的。但是,我国的具体情况,尤其是各省市科技发展的极不平衡状况、各地科技发展的侧重点和具体引导办法将有所不同的现实,又决定着在一部全国性的立法中难以对一些具体问题作出一刀切的统一的硬性规定。此外,只将法律当作现时政策的翻版的做法,只求法律适用于一时而忽略其在一定时期内的相对稳定性,也是有其局限性的。所以,这种方案也最终被放弃。
  经过反复调查、研究、比较和筛选,起草小组采纳了第三种方案,即全面借鉴外国立法的成熟经验,结合我国的具体情况,草拟一部《科学技术进步法》草案。这一立法,在法律地位和作用上应当是我国科技领域的基本法律,成为其他科技立法的依据。在立法草案中,要求做到既有纲领性,又具有可操作性;既要有高度,又要有可实施的力度;既具有中国特色,又具有国际可比性;既要将近些年来实践证明是成功的有关科技体制改革和对外开放的经验以及科技发展的方针政策以法律形式肯定下来,又要充分反映时代要求,解决当前和今后较长时期内所面临的主要矛盾和实际问题,为继续深化改革、扩大开放、加速发展、优化环境、拓宽道路以促进科技进步指明方向。这一方案注意吸纳了前两种方案的长处,力求避免其缺陷。由此确立了立法思路。
  在这一立法思路指导下,几经修改,最终形成了《科学技术进步法》草案。这一草案交由1992年10月召开的第七届全国人大常委会作了初步审议,后虽未来得及提交1993年3月召开的第八届全国人大一次全会审议,而由1993年6月召开的八届全国人大常委会二次会议审议并于7月2日通过为法律,但上述立法的设想和要求已体现在法律文本中了,其基本法的性质是无疑的。国内舆论界对这一立法的评论是:《科学技术进步法》是我国新时期科学技术事业发展的基本法律,是深化科学技术体制改革、加速科学技术事业发展的强大法律武器,是中华民族走向高度文明和全面进步的重要里程碑。这些评论从这一立法的内容及其应起作用的角度肯定其基本法的地位和“里程碑”意义的贡献,应是恰当的。
  在《科学技术进步法》起草过程中,对一些具体问题处理的策略体现在该法的特征上。概括来说,该法的特征大体有如下四个方面:
  (一)既有纲领性,又有可操作性
  作为新时期我国推动科技事业发展的基本法律,《科学技术进步法》的纲领性是极为明显的。它不是详尽无遗的法典,许多条文规定的是科技进步的某一方面的法律原则,属于原则性或政策性规定,作用在于为这一方面的工作指引方向或提出基本政策。当然,这些业经实践证明是成功的原则或政策上升为法律条文以后,其指引作用、影响及效力无疑强烈得多。这些原则性规定,虽然在实施方面仍有某些不便,但有了原则性的法律规定便已远胜于无法可依的局面,而且这些方向性或政策性的法律宣示,为今后这些领域制定较为详尽的规定提供了法律上的依据。例如,在《科学技术奖励》一章中,本法只规定了国家建立科学技术奖励制度,规定了科学技术奖励的种类及其奖励对象,规定了企业事业组织应当奖励完成技术成果的个人,规定了国内外组织或个人可以设立科技奖励基金以奖励在科技进步中作出贡献的人。这些都是原则性或政策性的规定,至于如何评奖、如何授奖、奖额多少、奖金如何发放、有关税收等都未作具体规定。这在实施上虽有不便之处,但它使有关行为有法可依,并为制定统一的、详细的科技奖励法提供了法律依据。《科学技术进步法》之所以原则性规定较多,一方面是由于我们尚不具备制定详尽的科学技术法典的客观条件,我国的科技体制改革尚在深入进行之中,新的体制尚未完全确立,旧的体制还在某些方面发生着效应,有关科技领域的立法经验也尚不成熟。类似的制约因素一时难以克服,而实践中又急需这一立法的出台,不可能等待条件完全具备以后再去立法;另一方面也由于我国立法方面的一些习惯做法使然。在我国这样国土辽阔,各地科技,经济和文化发展水平不一,具体情况千差万别的国度里,在中央立法上往往原则性规定较多,具体的实施办法往往授权有关行业主管部门和地方人民代表大会依据当时当地的实际情况去依法确定。此外,日本科技立法模式的影响也是不容忽视的。
  当然,《科学技术进步法》也尽量注意了实施中的可操作性问题,在诸如科技经费投入保障、法律责任的归责办法等方面的规定便比较具体而便于操作。
  总之,本法既有纲领性又有可操作性,可说是其特征之一,也可以说是其处理一些具体事项的策略之一。
  (二)既有全面性和广度,又有重点性和力度
  科学技术进步涉及到十分广阔的领域。从横向而言,它涉及到科技、经济、教育、文化、卫生、体育、国防等社会各领域,涉及到工业、农业、交通运输、邮电通信、地质勘查、建筑安装、商业、咨询业等各行各业,涉及到国家行为、企业事业和社会团体等各种社会组织的行为以及公民个人的行为,涉及到国内、国际各种复杂的关系;就纵向而言,科学技术进步涉及到科学研究和技术开发、科技成果的转化、推广和应用,涉及到发展高技术产业、改造传统产业、加强基础研究,涉及到应用科学技术为经济建设和社会发展服务、为防灾减灾、推动社会公益事业服务等等。正是由于科学技术进步的这种宽广性和纵深性,决定了科技进步立法应当注意相应宽广的覆盖面和相应纵深的涵盖。
  不过,要想在一部比较简明的立法中解决科技进步中的全部问题,用以调整科技进步中涉及的各种直接的或间接的社会关系,几乎是不可能的。从我国现实出发,科技进步法只能有选择、有重点地作出规定,以解决科技进步中的主要矛盾和关键性问题,理顺和调整主要的直接的社会关系,从而成为科学技术进步的指南。也只有这样,才能使科技进步法有相应的力度,以保障其在实际生活中的贯彻实施,起到保障和促进科学技术进步的实际效用。
  正是基于上述考量,《科学技术进步法》在制定过程中,既注意了它的全面性和广度,又注意了它的重点性的力度。
  例如,本法第五条规定:“国家鼓励科学研究和技术开发,推广应用科学技术成果,改造传统产业,发展高技术产业.以及应用科学技术为经济建设和社会发展服务的活动”。这一规定,宣示着本法适用于科学技术进步纵深所及的全部活动,但综观全法,又在第二章、第三章和第四章各以专章形式有重点地分别对应用科学技术为经济建设和社会发展服务、发展高技术研究和高技术产业、加强基础研究和应用基础研究作出较为具体的规定。这样做,便既注意了立法的深度,又注意了立法的重点性和力度。
  又如,从本法第六条的规定中可以领悟到,促进科学技术进步是全民族的共同任务,国家负有重大责任,各种机关、企业事业组织、社会团体和全体公民也对此负有神圣义务。这就注意到了促进科技进步主体的全面性。但纵观全法,重点又在于规定国家、政府在促进和保障科技进步中的责任,对于促进科技进步的主力军——科学技术工作者,也以专门一章作出规定,这样便既符合实际,也保障了立法的重点性和力度。光宗耀祖支撑着我去教室
  再如,在本法第二章中,分别在第十七条、第二十条和第二十一条中对社会各业和国防科技进步作出原则性规定,这就注意到了立法的宽广的覆盖面,但本章的重点则是分别对农村科技进步和企业科技进步问题作出规定,从而保证了其重点性和力度。总之,宽广性与重点性、深度与力度的结合,可说是本法的又一特征,也可以说是本法的立法策略之一。
  (三)既从中国国情出发,又注意与国际规范接轨
  实事求是,从实际出发,是我国立法工作的基本原则之一。《科学技术进步法》的制定,当然也应遵循这一原则。也正因为这样,本法便具有既从中国国情出发,又注意与国际规范靠拢、与之接轨的特点,这也是本法立法的策略之一。
  实事求是,从实际出发,首先应当是从我国还是发展中的大国这一实际出发。就目前而言,同西方发达国家相比,我国的科学技术水平和管理水平还比较落后,发展很不平衡。在全国范围内,科技文化比较发达的地区和比较落后的地区并存,少数优秀的科技精英与大量文盲、半文盲并存,具有世界一流的先进技术同还在应用的最原始的技术并存,具有世界领先水平的科技领域与刚刚起步甚至还属空白的科技领域并存;市场经济体制还在建立和发展之中,改革开放还在深入过程中,前已出台的若干科技政策法规还带有高度统一的计划经济体制的深深烙印;高速发展中的经济和社会急需现代科技为后援,急速发展中的科技产业亟需符合市场经济规律的法律予以指引和保障。所有这些,都是科技进步立法所面临的实际情况。坚持市场导向、深化科技体制改革和全方位对外开放,保障和促进科技进步,无疑是

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