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【期刊名称】 《法学杂志》
美、加、日农业保险立法的比较与借鉴
【作者】 庹国柱李军王国军【分类】 比较法
【中文关键词】 农业保险法 立法 比较 借鉴【期刊年份】 2000年
【期号】 6【页码】 53
【摘要】

本文主要研究了美国、加拿大、日本等几个典型国家农业保险立法的背景、内容及其变化,希望通过比较和分析,对我国农业保险立法提供借鉴。

【全文】法宝引证码CLI.A.19200    
  
  世界上约有40多个国家推行或试验农业保险。鉴于农业保险的特殊性,一般适用于各种商业保险的《保险法》不适用或不完全适用于农业保险。我国加入WTO在即,这将意味着我国不得不取消一系列对农业的补贴政策和措施,从而对农业的发展产生诸多不利影响。而充分利用WTO有关协议提供的“绿箱政策”,发展政策性农业保险,是在WTO条件下保护和促进我国农业可持续发展有效的也是可行的政策出路之一,因此,农业保险已引起有关决策部门的高度重视。此外,总结和吸取试办农业保险19年的经验,及早考虑和讨论我国农业保险的立法问题,是非常必要的。
  一、三国农业保险立法的不同背景
  (一)美国将农业作物一切险的保险作为政府政策工具的考虑是从1922年开始的。这一年美国财政部成立了农业灾害保险部,农业灾害保险被立案并组成专门委员会进行调查研究。1923年参议院听了专门委员会的可行性论证报告,但没能做出决策。1929年,美国暴发了严重的经济危机,罗斯福政府为了使在经济危机中暴跌的农产品价格回升,降低生产费用,恢复土地肥力,保护并合理利用土地资源,于1933年制定出台了著名的《农业调整法》。该法把提高农产品价格和增加农业投入的政策具体化了,实际上它是在限制生产的基础上,希望通过农产品价格政策达到提高农业收入水平,缩小农工差距,合理利用土地资源的目的。但是,1934年和1936年的大面积旱灾使美国的农作物损失巨大,以价格为中心的农业调整法没有达到目的。于是农作物保险又一次被提上国会的议事日程。罗斯福总统所任命的农作物保险执行委员会(ECCI)对农作物收的保险保障问题再次进行研究。其研究报告认为:通过预测农场主农作物的自然风险费用,将其作为农作物保险费,以建立共同财产保险准备基金,在农作物因自然灾害遭受损失时,用这个基金予以补偿。这样农民就不会因顾虑自然风险而限制对土地的投资,也就不会影响土地资源的充分合理利用。因此,农业保险可以起到价格政策起不到的作用。当时农业部还利用其管理农产品价格所积累的资料,对建立农作物保险公司的建议进行了研究。在这些论证的基础上,便产生了美国《联邦农作物保险法》,即1938年获国会通过的《农业调整法》的第五部分。同年依法组建了联邦农作物保险公司(FICC)。从1939年起开始进行了小麦生长期一切险的保险试验。《联邦农作物保险法》自颁布后,到1980年一共修改了12次。经第十二次修定颁布后结束了农作物保险长达42年的试验,正式在全国全面推行。1994年美国国会再次对该法进行了大刀阔斧的修订,产生了《克林顿农作物保险改革法》。
  (二)加拿大早在1920年私营商业保险公司就试办过农作物一切险保险。30年代政府开始研究,其中比较积极的是中部大平原三个农业发达省。在1959年联邦通过和颁布加拿大联邦《农作物保险法》之前的24年中,几个省多次研究过农作物保险的可行性,此间,由于经济的、技术的原因并未作过农作物保险的试验,但却有一些与农作物保险功能相似的为农场提供损失补偿的法律或政策计划,其中较重要的一项就是“平原地区农场援助法”(PFAA)。根据该法,政府每年从平原地区农民那里征收1%的农产品销售税,用以建立专项补偿基金,并由专门机构管理,费用由政府支出。农场若遭受灾害,就用这个基金予以补偿。除该法外,还有其他提供灾害补偿的项目,如“紧急援助项目”等。但由于基金有限,补偿水平很低,不足以补偿农场全部或大部分损失,同时政府虽然也可以通过“紧急援助项目”等计划给予适当补贴,但因为是在预算外支出,没有稳定保障。这是通过立法建立农作物保险计划的第一个动因。加拿大在政府的农作物保险立法的另一个背景是,二战以后,加拿大社会经济发展加快,社会各界普遍关注经济和社会生活的安全保障。于是,短短几年间,工资劳动者养老金计划,全民医疗保险计划,家庭津贴计划,受雇人员失业保险计划等都先后通过立法并实施。但这些社会保障计划,除医保险以外都没有农场主的份,理由是农场主大多有土地、农作物、畜禽、建筑物、机械等资产。但农场主们认为,他们的生产也会因自然和市场风险而不稳定。他们要求政府建立农作物保险计划,以便减少他们收入的波动,提高农业地区的经济和社会福利。1959年,联邦政府颁布了《联邦农作物保险法》。由于加拿大特殊的政治体制,联邦的法律只规定联邦为举办农作物保险的省份分担直接保险的保险费和(或)管理费,提供贷款,还根据联邦政府与省政府的协议,为该省的农作物保险提供再保险,并对其直接保险和再保险进行宏观指导和监管。至于各省是否办农作物保险,则由自己决定。到1964年,全国10个省陆续通过各省立法,全部加入农作物保险行列。
  (三)日本于1929年、1938年和1947年颁布了三部有关农业保险的法,即《家畜保险法》、《农业保险法》和《农业灾害补偿法》。前后18年间所颁布的这三部农业保险方面的法律都有其特殊的背景。日本明治维新后,城市资本主义经济发展很快,而农村中依然是封建经济占统治地位。一次大战之后,佃农与地主的矛盾尖锐化,特别是歉收年份,佃农要求减租的呼声很高,但地主不让步。为了缓和这一矛盾,众议院曾讨论这一个法案,建议建立农业保险制度,由国家、地主、佃农三方负担保险费,建立保险基金,以补偿灾害给佃农的作物收获带来的损失。这样,受灾后损失的地租部分等于部分地转嫁给了政府,佃农利益也少受损失,有利于稳定农业生产。于是日本政府于1927年开始组织力量,对农业特别是农作物灾害与损失评估问题进行了长达10年的研究。在此期间,农会一再要求政府实施农业保险,以减少他们在灾年的负债。1929年,政府颁布家畜保险法,希望通过商业性保障来解决农业灾害补偿问题,但参与率很低,效果并不好。进入30年代,日本帝国主义政府积极准备发动第二次世界大战,它需要利用农业保险政策缓和地主与佃农的矛盾,也保护小农,以利于农业的发展和农村秩序的稳定,于是在其制定颁布所谓《战时体制下国家总动员法》的1938年,颁布了作为其经济政治战略组成部分的《农业保险法》,并于1939年开始实行。1945年,日本在二次大战中战败。次年颁布了《土地改革法》,在全国实行土改,废除了地主制度,以便调动农民的积极性,迅速恢复农业经济。但佃农成为自耕农以后,要完全独立地承担生产和经营风险,而灾害很可能使其刚刚获得的土地重新失去。另外,战后日本国内粮食极度短缺,当时政府又无力大量进口粮食。为了稳定社会秩序,又不得不严格控制粮价,这又抑制了粮食生产和供给。在这种情况下,农民在自然灾害面前更无能为力,特别是在东北地区和北海道,农民回避风险不愿种植市场上极其短缺的稻谷。鉴于此,政府在颁布《农业合作法》的同时,将《家畜保险法》和《农业保险法》合并加以修订补充,产生了《农业灾害补偿法》,对水稻、早稻、麦类等作物的多种风险和蚕茧、牛、马、猪等饲养动物的疫病死亡实行法定保险,对其他作物及饲养动物实行自愿保险。
  二、三国农业保险立法的比较
  (一)三国农业保险最初的背景和直接目的大不相同。美国着眼于农业资源的合理分配,利用和提高农业部门收入;加拿大主要是为了使农民收入稳定,从而增进农场主的社会福利水平;日本是为了巩固其土地改革成果和鼓励农民生产市场短缺的农产品。北大法宝
  随着时间的推移和社会经济的发展,美、加、日农业保险计划建立的最初环境和背景已完全改变,其初衷或多或少也改变了,因而三国现在的农业保险仅仅是农业保护政策和农民社会福利政策的组成部分。
  (二)三国农业保险法律确定的农业保险体制可以归纳为两种:第一种是美国、加拿大体制。就是由政府组建官方的农作物保险公司,该公司的资本由政府认捐,经营管理费用由政府补助,免除一切税赋。农作物保险公司直接经营政策性农业保险,原则上农民投保自愿,但也有促使农民投保的强制条件,比如保费补贴、农户信贷、生产调整、价格补贴等

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【参考文献】

{1}庹国柱:《国外发展农业保险的背景和政策》,《中国农村经济》1997年第5期;

{2}庹国柱 李军主编:《国外农业保险:实践、研究和法规》,陕西人民出版社,1996年第一版;

{3}李军 张丽君 庹国柱:《加快农业保险法律建设势在必行》,《金融研究》19—09年第2期;

{4}庹国桂:《我国农业保险体制改革探讨》,《北京金融》1997年第5期。

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