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【期刊名称】 《法学杂志》
对美国行政决定程序三种模式的思考
【作者】 蔡力伟蒋黎黎黄伟明【作者单位】 上海复旦大学
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2000年
【期号】 4【页码】 51
【全文】法宝引证码CLI.A.19217    

一、概述

在行政决定程序的设计中,行政决定的“客观性”和“技术性与行政政策”是一对极为重要的范畴。前者强调行政决定在做出之前,在客观事实的确认方面应当听取行政管理相对人的意见,保证行政决定的做出不受自身的成见和政策性倾向等方面的消极影响。后者则要求行政机关在行政决定做出之前,应当了解与需要做出决定的事项相关的专业与技术要素(例如可能涉及到的工业污染等行政管制领域内的科技知识,或者行政机关部门内的一些行政管理知识),保证自身行政管理目标的实现和相关行政政策的贯彻。

在美国,从“法律正当程序”的标准来看,当行政机关的决定对当事人可能产生不利的影响时,行政机关在原则上应当举行听证,当事人有得到通知并提出意见的权利。行政机关不能片面认定事实并以之做出行政行为。听证应当采取的形式依据案件性质的不同,可以有严格的审判型听证和较为灵活的非审判型听证。但无论听证所采取的形式如何,包含听证记录在内的所有行政记录都在最后法院的司法审查范围内。听证不符合由法院判例所确立的“正当程序”标准或者有关立法的规定,行政机关的行政决定会被法院裁定撤销或发回重新行政处理。听证是保障行政决定“客观性”的重要环节。另外,从公共行政自身的要求来看,行政机关做出的行政决定又应当满足其行政管理的目的,力求妥当、及时、有效。同时,行政机关的首长负责制也要求行政长官对本部门做出的行政决定负责。这又必然对行政决定的“技术性与行政政策”因素提出相当高的要求。在很多情况下,对“客观性”和“技术性与行政政策”这两个因素的取舍会彼此互相冲突。

如何才能设计出一个行政机制,使之既不伤害行政决定的客观性,又能保障行政决定的做出有行政专业技术的支持,并且顾及到行政政策的实施与协调呢?可能涉及到的问题有:

1.“客观性”和“技术性与行政政策”这两个在行政决定程序中的要素是否互相排斥?

2.如果我们在二者之间不得不做出选择,哪一个更重要?

3.什么样的立法规划可以使这二者在行政决定程序中达到最优化配置?

围绕着“客观性”和“技术性与行政政策”这两方面因素在行政决定程序中的制衡关系,看一下美国行政决定程序的三种模式:“内部模式”、“外部模式”和“混合模式”。

二、内部模式与职能合并

内部模式是美国行政管制中被广泛运用的模式。举美国学校惩戒违纪学生的程序为例。在学生违反校纪守则(honor code)的行为发生后,由该校的“学生校纪管理委员会”(student honot board)对该生的违纪行为进行调查。听证在该校纪委员会内设置的裁判机构举行,而且,最终的处分决定也由该校纪委会做出。

内部模式从组织结构上来说是职能合并(concentration of functions),即对违反行政管理规定的行为的调查、追诉、听证和裁决的做出,都集中于一个行政机构内部。听证在内部模式中采取的是一种程序要求比较宽松的非审判型模式,听证人员也不具备联邦行政程序法规定的行政法官那样的独立性。行政机关决策者虽然能够有余地来灵活掌握行政政策,并凭借自身行政管理的专业知识来及时解决问题,但对于行政裁决的“客观性”却构成了巨大的威胁。

在许多情况下,“客观性”的缺失可能导致极其严重的后果。这主要表现在两方面。其一,缺乏裁决“客观性”的行政决定程序会对在裁决中不利的一方过于残酷。例如在裁决教职员工的失职行为时,有关的调查和裁判机构因为担心影响正常行政管理或学校声誉而草率地做出对被控教职员工不利的裁定。其二,缺乏“客观性”的行政决定程序使裁决人员得以敷衍了事,而无法有力地惩戒当事人。当有关的调查和裁决机构的成员与行政争议中的过失一方同属于一个行政机关时,这种情况极其容易发生。

(图略)

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内部模式的特征归纳为三点:

1.在发现和确认事实问题的程序(fact—finding)中,对专业技术和行政管理知识给予最大程度的尊重。

2.行政政策在整个行政决定程序中被给予最大程序上的

3.行政决定的“客观性”受到严重威胁。

三、外部模式与职能分离

(图略)

在外部模式中,行政机关的领导可以授权或直接领导对违反有关法律和规章的行为的控诉,却可能并不让自己卷入行政决定程序。其具体操作,是把对行政争议的初步裁决和复议都置于完全在该行政机关控制之外的行政法官或普通法院来进行。外部模式从组织结构上是一种职能分离的模式。

外部模式可以表现为多种形式。其中,最简单的一种是由国会立法来明确要求行政机关直接向联邦法院起诉有关当事人的违法行为,而把对该行为的裁决,完全交给联邦法院。“行政法官’,的地位便由联邦法官所取代。

此外,美国“国家劳资关系委员会”(NLRB)有一个不同寻常的操作值得主意。在它的机构设置中,专门对违反有关劳资关系法律规定的行为进行调查和控诉的律师事务委员会(而不是进行行政裁判的行政法官),被设置在负责听证和裁决的委员会之外。这两个机构虽然形式上统一于国家劳资关系委员会,但实际上是两个完全分离的机构。

与内部模式相比,外部模式的特征可归纳为以下几点:

1.在由行政法官做出的初步裁决中,“客观性”得到了最高程序的保障。

2.减少了行政决定程序在事实发现与确认的程序(fact—finding)中对专业技术和行政知识的依赖。

3.减少了行政政策的取向对行政决定的做出造成消极影响的可能性。

在行政决定程序中如果不凭借专业与技术知识顾及有关的行政政策,会产生很大的问题。外行的法官无法把握住行政争议所设计的具体技术细节,因而其依据外部模式所做出的行政决定在专业与技术方面很难站住脚。另一方面,属于司法系统的法官对于立法部门的政策取向也远远不能像行政机关那样尽力贯彻和执行。

四、混合模式与美国《联邦行政程序法》

(图略)

在混合模式中,行政决定程序中的一部分在行政机关内部进行,而另一部分则在行政机关之外进行。这种模式,正是美国“联邦行政程序法”以及许多州的行政程序法所采用的。

法官初步裁决的“客观性”,决定于行政机关的调查控告和行政法官做出初步裁决的连接处(见上图中


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