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【期刊名称】 《法律科学》
行政许可简论
【英文标题】 On the Administration Permit【作者】 杨海坤
【分类】 行政管理法【期刊年份】 1992年
【期号】 4【页码】 70
【全文】法宝引证码CLI.A.1114808    
  我国经济体制、政治体制改革的最主要成果是解放社会生产力,使公民、法人和社会组织等社会主体的活动力和自由度得到增强。现代行政法所确立的行政许可制度乃是寻求国家秩序与社会主体权益平衡的重要法律制度,其根本意义在于赋予并保障社会主体的法定自由和权利。
  一、行政许可的概念和性质
  行政许可是国家行政机关依法准予行政管理相对人从事某项活动的自由和权利的行政处理决定,是国家行政机关依照管理相对人的申请依法赋予其从事某项法律一般禁止的事项或者法律要求行政机关必须控制的事项的具体行政行为。行政许可行为的成果和表现形式通常是颁发许可证,其中包括各种生产经营执照,如工商行政机关依法发给工商企业和个体工商业者的营业执照,中国人民银行依法对国家银行以外的组织核发的经营金融业务的执照,交通管理部门对车辆、驾驶人员核发的行车执照、驾驶执照等,均属许可证范围。所以国家规范行政机关行政许可行为的法律制度可统称为行政许可证照制度。目前许可证照的名称很不统一,行政登记、注册、凭证、指标等都属广义的许可证照,例如社会团体向民政部门申请登记,企业向商标局申请商标注册,其申请登记和申请注册都意味着要求主管机关许可其从事合法活动,行政许可行为的概念表明了它具有以下主要性质和特点:
  (一)行政许可是行政机关的外部行政行为,它直接体现行政机关与行政管理相对人之间的行政法律关系。
  许可一般分为民事许可和行政许可两种,体现着民事法律关系和行政法律关系两种各具特点的法律关系。民事许可是平等的民事主体相互之间的许可,例如我国《专利法》规定:任何单位或个人未经专利人许可,都不得实施其专利;专利权人负有自己在中国制造其专利产品、使用其专利方法或者许可他人在中国制造其专利产品、使用其专利方法的义务。我国《商标法》也规定:商标注册可以通过签订商标使用许可合同,许可他人使用其注册商标。民事许可的法律表现形式是许可合同(又称许可证协议),它在许可方和被许可方之间签订,而行政许可不同于民事许可,它是管理者对被管理者行为的许可。仍以《专利法》和《商标法》为例,《专利法》规定:中华人民共和国专利局管理和审查专利申请,对专利申请无异议或经审查异议不成立的,专利局应当作出授予专利权的决定,发给专利证书。《商标法》规定;企业、事业单位和个体工商业者,对其生产、制造、加工或者经销的商品,需要取得商标专用权,应当向商标局申请注册,经商标局核准注册,发给商标注册证。以上主管机关颁发专利证书和商标注册证的行为都属行政许可行为,体现的是行政法律关系。
  需要说明的是,在行政系统内部也存在行政许可,包括上级行政机关对下级行政机关行为的许可,行政机关对其工作人员行为的许可等。例如《人民警察使用武器和警具的规定》规定了人民警察在执行公务中,可以开枪射击和使用警棍的各种情形,这类许可属内部行政行为,具有行政授权的性质,完全不同于本文中研究的行政许可。
  (二)法律禁止和法律控制是行政许可存在的前提,行政许可是国家维护行政秩序和社会公共利益的重要法律手段。
  行政行为分为两种,分别在两种情况下发生,一种是对法律禁止事项的个别解除,也称为特许。另一种则是对法律要求行政机关加以控制事项的批准,这是现实生活中大量存在的行政许可。如结社权是宪法规定我国公民享有的政治权利,但是某个具体的协会、学会、研究会、联谊会、基金会的成立又必须根据《社会团体登记管理条例》,由有关部门核准登记后方可进行活动。宪法第51条规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”可以认为这是一般许可的宪法依据。
  目前行政法学界流行的观点认为:行政许可的唯一存在前提是法律禁止,认为行政许可仅仅是对法律禁止事项的解除。这一观点未免过于狭隘,不能说明全部实际情况。按照我们的看法,行政许可既可以是相对人从履行法律禁止事项的义务到禁止义务的解除的转化,也可以是相对人从享有普遍(抽象)权利到享有具体权利的转化(由行政机关加以必要的控制),后者情况更为普遍。
  上述两种行政许可的目的是一致的,都是国家为了维护行政秩序和保障社会公共利益所采取的必要措施。
  (三)行政许可是直接赋予相对人为实现其自身利益必须享有某种个别的或特定的行为权利或权能的行政处理决定,是允许相对人作某种行为的具有法律效果的具体行政行为。
  一般行政处理决定根据其赋予内容为标准可划分为权利性行政处理决定和义务性行政处理决定。行政许可的特征是赋予相对人从事某种特定行为的自由和权利,是一种权利性行政处理决定。这一特征使行政许可同行政处罚、行政强制执行等义务性处理决定区别开来。行政许可赋予相对人的特定权利,通常包括民事权利和行政权利,例如公安机关根据《集会游行示威法》规定对公民、社会组织某项申请集会游行示威活动的许可属于具体政治权利的直接赋予;再如专利管理机关对于公民专利申请的审批,发给专利证书就属民事权利(知识产权)的直接赋予。
  行政许可赋予特定行为权利的直接性是其区别行政证明、行政确认等其他权利性行政处理决定的重要特征。行政证明(包括公证)是行政机关对当事人提出的尚未肯定的法律关系的真实性予以证明的行为,例如公证是国家公证机关根据当事人的申请,依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性的行为。行政确认是行政机关对当事人提出的尚未肯定的法律关系是否存在予以确认的行为,例如教育行政部门依照学位管理条例授予某人以硕士学位,就是一种确认资格的行为。行政证明和行政确认对保护公民、法人身份上、财产上等方面的权益关系很大,但它们与行政许可的不同点在于没有行政许可的直接性,它们往往是间接地为相对人某种行为提供某种基础或前提,其目的仅是确认或证明相对人身份、资格,其法律表现形式一般可称之为权利证照,这类确认行为和证明行为并不直接赋予相对人从事某项活动的权利。例如司法部1988年10月6日颁发的《对取得律师资格后但现不从事律师工作人员的管理规定》中规定:取得律师资格但未做专职律师或担任兼职律师者,不得以律师名义从事任何律师业务;取得律师资格的人员欲从事律师职务,应申请律师工作执照。可见取得律师资格与获得律师执照的性质有所不同,只有后者直接赋予从事律师业务的权利。
  需要补充的是,行政许可虽然总体上是权利性行政处理决定,但它并非与相对人履行义务无关,恰恰相反,行政许可必然影响到相对人的义务,因为一方面,在任何权利赋予的同时必然对其义务作出规定;另一方面,许可的拒绝、中止、撤销等也都与相对人履行义务的状况有关,其结果也直接影响相对人的利益。北大法宝,版权所有
  (四)行政许可是行政机关依相对人申请而作出的事先批准的要式行政行为,具有法律保障的严肃性和权威性。
  颁发许可证、执照是主管行政机关根据公民、法人和社会组织的申请加以审查后作出的具体行政行为。行政许可通常不是行政机关依职权主动进行的行政行为,在没有相对人主动申请的情况下,行政机关不应该主动予以许可。这样,行政许可就区别于行政奖励,两者虽同属于权利性行政处理决定,但行政奖励可以在相对人没有提出申请的情况下由行政机关主动为之;其意义在于褒奖受奖人已经完成了的有益于社会或对社会作出贡献的行为;行政许可必须依相对人申请方能作出,其意义则在于许可相对人在获得许可后方能进行该项活动,它要求相对人按申请程序提出申请,同时要求行政机关按受理程序对许可申请表示受领并予以审批。
  行政许可在行为形式上的一个要求在于它通常是要式行为,须表现为书面证书,其证书一般应载明许可机关、被许可人姓名、许可行为性质、范围和活动期限等。
  许可证照作为行政许可行为的书面形式,它直接体现了许可处理决定的法律效力。这些法律效力表现在以下几方面:1.赋予力。行政机关对相对人颁发许可证照,意味着行政机关赋予相对人一定的权利(或权能),这些权利受到法律的保障。2.确定力。行政机关一经发出许可证照,其内容就不得随意变更,持有人对许可证照所决定事项不得恣意变更,行政机关非依法也不得变更,更不得随意收回。3.证明力。许可证照表明了国家对其持有人权利和权能的认可,在行政机关进行行政检查中,相对人可持其许可证照证明自己的权利能力和行为能力。
  二、实行行政许可证照制度的重要意义
  由国家行政机关颁发许可证照以实现国家对有关事务进行管理和控制的制度古已有之,中国封建社会置有相当严格的盐、铁、酒、醋、茶专卖专利制度,凡从事酿酒经营的非官方商人,从事盐的开采、晒制、销售的非官方组织均持有朝廷颁发的许可状,否则将处以刑罚。封建社会专卖制度反映了封建社会高度集权的行政体制,同时往往与贯彻重农抑商政策有关。
  新中国建立之始就开始实行许可证照制度。当时的许可证照制度主要用于治安管理秩序方面,较多存在于特种行业的管理方面,这对于维护社会秩序、稳定社会治安方面起了不少作用。以后相当一个时期里,虽然某些领域的行政许可证照制度依然存在,但有关立法很不完善,同时在保障和促进公民、组织的社会经济活动自由方面所起作用极其有限。由于“左”的政策影响,行政许可制度停滞不前。
  党的十一届三中全会以后,我国政治、经济、社会发展形势喜人,特别是改革、开放、搞活的经济效果,商品经济走向初步繁荣,行政许可制度在各行政管理领域,特别是经济管理领域迅速发展起来。其表现是涉及领域广泛,门类增多,有关立法也逐步制定并完善。行政许可制度已表现出很强的生命力,具有很高的法律价值。当前,许可证照制度的意义主要表现在以下几个方面:
  (一)许可证照制度的推广和完善是经济体制改革逐步深化的体现,是发展有计划商品经济的需要,是保护商品生产者、经营者和消费者合法权益的需要。
  对于传统的高度集权的行政管理体制来说,不需要也不可能建立普遍的行政许可证照制度,特别是中国传统的农业文化和重农抑商国策对广泛的许可制度是一种妨碍。封建统治者之所以严格控制对外贸易,对涉及国计民生重要产品实行专卖专利制度,仅仅是为维持自然经济结构和巩固封建专制统治服务,因此,对商晶经济发展和社会进步无疑起着束缚和阻碍作用。经济体制改革的深化,表现在政府与企业、政府与个人之间的关系上发生了深刻的变化,企业自主权的扩大,个人经济自由权(包括对个人资财的用量和投向上的一定的自由权,个人对时间的支配权以及在决定个人未来发展方向上一定的选择权等)逐步扩大,这些变化要求政府把保障商品生产者、经营者的外部环境和社会秩序作为自己的重要职责。为此,一方面政府必须对某些控制的事项放松,使企业相个人有自主选择权,另一方面,又必须对这些自主选择权作必要的限制。行政许可制度就是使两者取得恰到好处的平衡:相对人有权向政府提出许可事项的申请,政府有权对这些申请审查并予以批准,政府与相对人之间形成权利义务内容的法律关系,这样有利于建立健康的商品经济秩序。政府正是通过发放生产经营许可证照,使有生产经营能力的企业或个人能从事该项生产经营活动,并通过检查监督对产品生产过程进行有效的质量监督,保证生产经营活动沿着符合国家利益的方向发展,同时也保护了广大消费者的利益。反之,如果许可证照制度不能充分发挥作用或形同虚设,那么就会导致经济秩序的破坏,导致生产经营者或消费者利益的损害。总之,行政许可制度既是公民和社会组织自由度、自主权扩大的表现,又是国家强化管理职能,建立商品经济新秩序的不可缺少的法律手段。
  (二)许可证照制度的推广和完善是对外开放政策顺利贯彻的保障,它有利于促进我国对外贸易和对外交往,又有利于维护国家主权和民族利益。
  为了促进对外贸易和交往,维护我国经济权益和信誉等,我国实行进出口货物许可制度。首先,为了加强进口贸易的计划管理,提高经济效益,我国实行进口货物许可制度,由中华人民共和国对外经济贸易部代表国家统一签发进口货物许可证,为此颁布了(《进口货物许可制度暂行条例》及其实施细则,并规定了国家限制进口货物全部凭许可证进口的品种。同时,我国还颁布《关于出口许可证制度的暂行办法》,作为加强出口商品管理,协调各地、各部门对外成交、出口,以利于统一对外的重要措施。此外,为了加强对进口商品质量的监督管理,维护对外贸易关系人的合法权益和消费者利益,国家对涉及安全、卫生、环境保护和检疫的商品,实行进口商品质量许可制度,并颁发了《进口商品质量监督管理办法》。
  近年来,为适应对外开放,我国对外贸易体制进行了重大改革,扩大了地方和各部门对外贸易的自主权,但一度也出现了各地方、各部门仅仅从本地区、本部门利益出发各自为政、盲目引进、重复引进、互相压价、竞相出口等情况,损害了国家利益。因此加强进出口许可证制度更显得重要,这一制度成为加强进口监督管理,克服上述弊端与混乱的有效手段。
  (三)许可证照制度的推广与完善,有利于保护自然资源,维护生态平衡,有利于提高全体公民的生活质量。


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