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【期刊名称】 《法学》
关于“十五”计划纲要瑕疵的法理学思考
【英文标题】 Flaws in the Outline of the 10th Five-Year Plan viewed from a jurisprudential perspective
【作者】 袁承东【作者单位】 贵州省黔南自治州人大
【分类】 法理学【中文关键词】 “十五”计划纲要 瑕疵 法理学思考
【期刊年份】 2001年【期号】 6
【页码】 15
【摘要】

本文针对“十五”计划纲要在制定程序、审议过程、发布宣传中的不足,从法治的角度进行了分析。认为深化程序意识、加强人大制度建设对贯彻实施依法治国基本方略具有重要的意义。

【全文】法宝引证码CLI.A.1126770    
  2001年3月15日,九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》作为“十五”期间“全国各族人民共同奋斗的行动纲领”实在当之无愧。然而,从法治角度看,在制定程序、审议过程和发布宣传中,存在一些瑕疵。
  一、制定程序之瑕疵
  根据2000年10月中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》(以下简称《建议》),国务院于2001年3月向九届全国人大四次会议提交了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要(草案)》(以下简称《纲要(草案)》),朱镕基总理并作了《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》(以下简称《报告》),大会“经过认真审查和审议”,决定批准《纲要》和《报告》。同样的情况另见1995年9月中共十四届五中全会建议,1996年3月国务院提交草案并由李鹏总理报告,经八届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。这两次情况都存在的一个问题在于,《建议》本身是否应明确指明受文主体。讨论中,有以下两种观点:
  1.无需指明受文主体。因为这自然由有权的机关去制定(含起草、提交、审查、批准),无权的机关、组织、公民只需领会精神、参与讨论即可。长期的惯例即是如此,法理上也说得过去。
  2.应当指明受文主体。理由:(1)如无主体,谁承担落实《建议》、将其转化为国家意志的义务?万一发生制定主体不作为的现象,《建议》落空(哪怕只是万万分之一),追究谁的责任?(2)文法上不规范。(3)违背法制惯例。在此意义上,对《宪法》的三次修改建议是很好的例子。以第二次修改建议为例:中共中央1993年2月14日作出《关于修改宪法部分内容的建议》,并附《说明》,受文主体为“第七届全国人民代表大会常务委员会”;由后者于2月22日通过《关于中华人民共和国宪法修正案草案》后,提交给3月的八届全国人大一次会议。由于审议中出现新的情况,中共中央又于3月14日提出“补充建议”,受文主体是“会议主席团”,因为政党依法不能向大会提议案;后由北京市等32个代表团2383名代表联名于23日向大会提出《对中华人民共和国宪法修正案草案的补充修正案》,全国人大于29日通过《宪法修正案》,当日公告施行,完整的制定程序才告终结。
  笔者赞同第二种意见。那么,建议应由谁接受呢?由于规划涉及国家总体目标、立法、行政、司法、军事、政协、政党等的工作,涉及经济、科技、教育、环境、改革开放、人民生活、精神文明、民主法制等各方面的具体活动,因此,由国家最高权力机关的执行机关即国务院接受(依《宪法》第85条)似乎不妥,自然宜由具有终结决定权的国家最高权力机关(依《宪法》第62条)接受,再由后者委托执行机关实施。故《建议》应有受文主体“九届全国人民代表大会常务委员会”。这样做虽然麻烦,但足可保证程序的无懈可击。缺乏受文主体还出现了一个“惯常”现象:各省级党委、相当部分省以下党委根据中央《建议》于2000年底、2001年初制定相应“建议”,由同级人大先于全国人大制定了各自的“纲要”。我们认为,此举在实体上可能并无不当,在程序上则有所不足:(1)根据《中国共产党章程》第10条,由中央向下级党委提建议是不应该的;并且由于建议不具有强制性,下级并无服从义务。(2)各地方先于国家出台事关地方全局的重大法规性文件很不恰当。(3)各地方将中央《建议》作为依据,多存在《建议》必被完整地、无条件地批准的潜意识,不利于国家民主政治建设。另外,5年前在制定《远景目标纲要》中也出现过同一现象,值得研究。
  二、审查、审议中的瑕疵
  通过对比研究,笔者发现《纲要(草案)》与《建议》大体一致,《纲要》与《纲要

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