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【期刊名称】 《法学》
行政诉讼维持判决制度之检讨
【英文标题】 A criticism on the system of judgment upholding specificadministrative acts
【作者】 张旭勇【作者单位】 中国政法大学
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 价值置换 制度重构 行政诉讼 维持判决
【期刊年份】 2004年【期号】 1
【页码】 45
【摘要】

行政诉讼维持判决是我国独有的判决类型。本文从制度的功能与效率的视角对行政维持判决制度的合理性提出质疑。文章从制度演进的角度,剖析了我国行政维持判决制度的历史成因,并对催生了行政维持判决制度的“维护行政机关行使行政职权”之目的进行价值批判。在此基础上,分析并指出行政维持判决制度在运作中可能造成的低效率和种种矛盾。行政维持判决制度与行政行为效力理论不可调和;维持判决与原告的诉讼请求相冲突;行政维持判决与其他类似判决功能上的可替代性造成制度运作的低效率;行政维持判决本身的正当化成本高、程度低。最后,笔者主张以“控权”价值观置换原先的“维护”目的,并在此基础上以驳回诉讼请求判决全面取代维持判决、确认合法判决、确认有效判决,重构行政诉讼否定性判决制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1127061    
  一、问题的缘起:功能与效率的视角
  我国十多年前才颁布的行政诉讼法,相比较于法、德等国家约两百年的行政诉讼历史,只能算得上是一个新生儿。但是,我国行政诉讼法维持判决制度的独特规定显然已经超越了法、德、日等国家设置行政判决制度的经验,对于这种超越的可取性,有必要进行一番考问。
  《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第1款规定:“具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持。”可以说,规定维持判决制度是行政诉讼法中最具中国特色的,因为,不管是在欧洲大陆法系国家还是在英美普通法系国家,都没有行政维持判决制度。与之相关的是,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第56条规定:“起诉被告不作为(违法)理由不能成立的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。”既然起诉被告不作为理由不成立的,人民法院应当判决驳回诉讼请求,那么为什么当起诉被告作为违法(违法)理由不成立的,人民法院又被要求依法作出维持判决呢?在微观制度层面,从法律制度对社会需求的满足即功能视角入手,我们可以对维持判决提出一系列的追问:为什么国外不存在维持判决制度而我国却有这一规定?我国的维持判决制度所应对和消解的纠纷在国外是通过何种制度予以回应的?新近通过司法解释确立的驳回诉讼请求判决与维持判决是否存在功能上的重叠?我国的维持判决制度得以确立的根基何在?
  问题进一步暴露的是,最高人民法院的《若干解释》第56条、第57条第2款分别规定了驳回诉讼请求判决、确认合法判决和确认有效判决,以此作为维持判决制度的补充。这样,行政诉讼中的“肯定判决”[1]种类增加到了四种,即维持判决、驳回诉讼请求判决、确认合法判决及确认有效判决。于是,这里又出现了一个问题,即当下这种以维持判决为核心,其他三种判决为辅助的制度安排是否符合制度的效率(益)原理?[2]针对这个问题,我们仅仅将维持判决与其他三种辅助性判决的适用条件分别给予阐明似乎是不够的,[3]还必须抵挡住行政诉讼法及《若干解释》概念语词的诱惑,将研究的对象还原为几种判决所要面对的法律问题本身,从整体上考虑“肯定性”判决的制度安排及其效率。换句话说,就是真正进入普通民众的日常生活,考察人们用来满足其需要的制度安排。
  二、历史渊源:价值的错位与认识的盲点
  从历史演进的角度看,任何特定的制度分析都应当从制度的各种可能的历史渊源中选择特定的一类,并经由此类历史渊源来解释和评价特定的制度。维持判决所直面和要解决的问题是:当具体行政行为合法时,法院应作出什么判决?在我国行政诉讼法颁布之时,是什么样的思维背景促使人们选择以维持判决制度来解决“当具体行政行为合法时,人民法院应当作出何种判决”这一问题的?
  关于我国行政诉讼法选择维持判决制度的原因,有学者在行政诉讼法颁布施行前的立法论证阶段曾作出这样的解释:“我国目前有关经济行政管理法律法规,除少数有特别规定外,基本上不认为行政机关的裁决一经作出即产生法律效力。加上我国法院审理经济行政案件拥有完整的变更权,可以用变更判决纠正行政机关一些瑕疵。在这种情况下,法院的判决除采用驳回的方式外,还应采用维持的方式确认行政机关的裁决的合法性。”[4]换句话说,因为当时行政机关的裁决并不是一经作出就产生法律效力,所以需要法院的维持判决赋予行政裁决以法律效力。笔者以为,这种解释是不太具有说服力的,因为1989颁布的《行政诉讼法》第44条明确规定:“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的,停止具体行政行为的执行:被告认为需要停止执行的;原告申请停止执行,人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害社会公共利益,裁定停止执行的;法律、法规规定停止执行的。”由此可见,除了几种特殊情形外具体行政行为在诉讼期间不停止执行,这就意味着在相对人起诉之前具体行政行为已经具有包括执行力在内的各种法律效力。否则,具体行政行为执行的基础就是缺失的,更谈不上是否需要停止执行。
  维持判决制度的真正成因是什么,我们恐怕难以给出绝对客观准确的答案。关于行政诉讼法(草案)的说明没有对维持判决的制度的确立理由作特别的说明,似乎认为维持合法正确的具体行政行为是最天经地义的事,或者说维持合法正确的具体行政行为之规定根本就不会成为问题,因此也就不值得对其白费一番口舌。但是,如果仔细考察与分析行政诉讼法的一些规定和该法律颁布前后一些学者的论述,或许对我国行政维持判决制度的历史成因可以作出比较接近客观真实的理解。对于我国行政维持判决制度的历史成因,本文做以下两点解释:
  第一、行政诉讼法规定的“维护行政职权行使”的价值倾向催生了行政维持判决制度。《行政诉讼法》第1条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”值得注意的是,行政诉讼法第1条明确规定了通过行政诉讼制度“维护行政机关行使行政职权”的目的。行政诉讼法第1条规定的“维护”目的与行政维持判决制度之间存在难以分割的关系,可以说维持判决制度就是行政诉讼法规定的“维护”目的之直接体现。正如一位学者所言,“维持具体行政行为表明原告败诉,被告胜诉,行政机构及其行为合法公正,就是我们常讲的,也是行政诉讼法明确规定的维护行政机关依法行使行政职权的集中表现”。[5]快醒醒开学了
  那么为什么我国行政诉讼法会规定“维护行政机关依法行使行政职权”之目的呢?这或许由于在我们的国家权力格局中,倾向于把司法权作为行政权的一个配角,甚至作为行政权的一个部分。几年前,中央电视台焦点访谈栏目将最高人民法院院长与最高人民检察院院长列为部长访谈节目的末席,这不仅反映出了我国司法权的行政化、官僚化,同时也形象地表明了我国司法权的边缘化,即相对于强大的行政权而言,司法权只是一个配角。[6]这既是我们的司法传统的延续,也是我们当下权力格局的真实写照。司法权是行政权的一个配角,那么行政审判权自然也只是行政权的配角。所以,行政诉讼法规定“维护行政机关依法行使行政职权”的目的也就是自然而然的事了。在这种权力分配格局之下,司法是难以独立和中立的。而我国司法中立观念缺失的法律传统[7]也使人们很自然地认为,当具体行政行为合法时,法院理所当然应与行政机关保持“统一战线”,以此管理那些蛮不讲理的刁民。作为行政权配角的司法,在具体行政行为合法的情形下理直气壮地宣告维护行政职权的行使是再顺理成章不过的事。行政维持判决制度就是在这样的独特背景下被确立起来。
  行政诉讼法规定的“维护行政机关依法行使行政职权”的目的体现了人们寄托于行政诉讼的价值观念,即维护行政权行使的价值倾向。这一价值倾向与行政诉讼制度的法制化初衷是背道而驰的,因为历史上行政诉讼制度是作为一种控制行政权强有力的手段而产生、发展的。这一价值倾向的错位,造就了独具中国特色的行政维持判决制度。
  第二、行政诉讼法制定颁布之时,行政诉讼法学理论极为单薄,人们认识不到驳回诉讼请求判决与维持判决在适用范围、适用条件等方面的差异,客观上起到为维持判决“战胜”驳回诉讼请求判决扫清理论上障碍的效果。有学者撰文曾这样写道:“在什么条件下才能驳回当事人的诉讼请求或维持行政机关的裁决呢?从我国目前的行政诉讼实际来看,我们认为,驳回原告的诉讼请求或维持行政机关的裁决必须同时具备以下条件……”。[8]从这一表述中我们可以推导出的结论是:当时人们把维持判决与驳回诉讼请求判决看成可以相互替代的判决形式,两者只是不同的表述而已,它们在适用条件与适用范围等内容方面并无差异。其实,驳回诉讼请求判决的适用范围远远大于维持判决,凡是原告起诉被告理由不成立的情形一概可以适用驳回诉讼请求判决,而维持判决只能被不恰当地适用于行政主体作为行为合法的情形。例如,我国台湾地区行政诉讼法第195条明确规定:“行政法院认原告之诉为有理由者,除另有规定外,应为其胜诉之判决;认为无理由者,应以判决驳回之。”但是,当时我国行政诉讼法学理论认识不到维持判决与驳回诉讼请求判决之间的差异,这是促成我国行政维持判决制度的一个认识盲点。
  另一个问题是,既然当时的行政诉讼法学理论把维持判决与驳回诉讼请求判决看作可以相互替代的判决形式,那么在制定行政诉讼法时又为什么最终选择了维持判决呢?这难道不是因为以维持判决取代驳回诉讼请求判决更符合行政诉讼法规定的“维护行政机关依法行使行政职权”之目的吗?至少在字面上是如此。甚至还可以推测,当时极有可能是为了体现、落实立法目的创造出维持判决制度,并且在理论上善意地混淆驳回诉讼请求判决与维持判决的差异。②由此看来,行政诉讼维持判决制度得以确立的直接原因是,根植于人们心中的“维护行政机关依法行使行政职权”的价值观念。
  三、价值批判:行政诉讼何以成为行政诉讼
  行政诉讼何以成为行政诉讼?也就是说行政诉讼区别于民事诉讼和刑事诉讼的最根本特征是什么?笔者以为,行政诉讼之所以成为行政诉讼的根本特征在于其控制行政权的目的与功能明显区别于其他两类诉讼。控制行政权是行政诉讼制度应有的价值观念倾向,否则只能是口惠而不实的行政诉讼制度。每一个部门法都有其特定的价值,一个法治社会应当充分肯定这些价值。以立足于公民基本权利的近代宪法为基础的行政法和行政诉讼制度应以控制政府权力为旨趣。行政诉讼之所以成为行政诉讼,是因为行政诉讼承载着控制政府权力、保护个人权利的特定价值。正因为如此,行政法与行政诉讼法也只有在近现代法治精神确立之后才得以产生并发达。著名行政法学家韦德曾指出:“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。无论如何,这是此学科的核心。”[9]在行政诉讼制度的发展史上,无论是法国行政法院的建立,还是英美国家司法审查范围的扩张,或者德国行政诉讼种类的扩张,贯穿于其中的要义与宗旨都是控制政府权力,而不是维护政府职权的行使。行政诉讼本身是人们防止过于强大的行政权侵害公民权利的一种制度安排。因此,维持判决制度承载着的维护行政职权之功能与行政诉讼制度本身的价值目标是相背离的,“维护行政机关依法行使行政职权”之规定使得行政诉讼制度变味。[10]现实生活中,行政权已足够强大,普通的个人与组织绝没有与国家行政机关相抗衡的力量。[11]行政机关完全有能力行使行政职权,法院的维护有画蛇添足之嫌疑。
  行政诉讼维持判决制度是不恰当行政诉讼目的的产物,同时它又反过来进一步“巩固”扭曲了行政诉讼的目的与功能。说行政诉讼维持判决所承载的维护行政权之目的不具备正当性,并不是行政诉讼制度不应与维

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