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【期刊名称】 《行政法学研究》
论美国行政法上说明理由即时性原则
【英文标题】 The Principle of Contemporaneousness of Reason-Given System in Administrative Law in the United States of America
【作者】 宗婷婷【作者单位】 中国政法大学博士后流动站
【分类】 行政法学
【中文关键词】 说明理由;即时性原则;形式法治;修正;中国启示
【英文关键词】 Reason-given; Principle of Contemporaneousness; Formal Rule of Law; Modification; Enlightenment on China
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 101
【摘要】

说明理由制度是行政法上的基本制度,是现代国家规范行政权、促进行政法治及保障公共参与的重要方式。我国以单行法的形式规定了特定类别行政行为的说明理由义务,但由于规定粗略、标准不一及法律后果不明确等原因,使说明理由要求难以发挥其制度功能。美国行政法上的说明理由即时性原则奠定了说明理由制度在行政法上的基础地位,在制约行政裁量滥用的同时极大地促进了形式法治,但同时对规则制定造成了些许负面影响。有条件地接受“事后说理”,将即时性原则视为司法审查的一般指导性规则,统一“发回不撤销”判决方式的适用情形,将促进行政法治与实现行政管理目标并重,是修正即时性原则的基本方向。深入探究即时性原则的分析框架和发展方向对完善我国说明理由制度极具借鉴意义。

【英文摘要】

The Reason-Given System is the basic legal system of the administrative law. It’s an important way for modern countries to regulate administrative power, promote administrative rule of law, and guarantee public participation. Our country stipulates the obligation of explaining reasons for specific types of administrative acts in the form of special laws, but it’s difficult to achieve the original system purpose of explaining reasons because of rough regulation, inconsistent standards, imperfect system and unclear legal consequences. The Principle of Contemporaneousness in American administrative law has laid the foundation of explanatory reason system in administrative law, greatly promoted the rule of law in form, and restricted the abuse of administrative discretion. However, it has some negative effects on rule-making. Conditionally accepting the behavior of giving reason afterwards, considering the Principle of Contemporaneousness as a general guiding rule of judicial review, and unifying the application of the "return without revocation" judgment mode will promote the rule of law and the realization of administrative objectives. This is the basic direction of future revision of the Principle of Contemporaneousness. Deeply exploring the analytical framework and development direction of this principle is of great significance for improving the system of explaining reasons in China.

【全文】法宝引证码CLI.A.1280733    
  

说明理由制度是现代民主法治精神的具化,是正当程序原则的基本要求,它体现着制约行政裁量滥用、保障行政行为合理合法、提升行政权力行使透明度及促进公平公正等程序价值。我国行政法上的说明理由制度设计不完善,法律规定笼统,难以发挥规范行政权行使及促进行政法治的制度功能,导致行政相对人和法院无从知晓行政行为的整体逻辑,不利于行政纠纷的妥当解决。相比,说明理由作为美国行政法的重要制度,[1]在促进行政法治和规范行政裁量行为方面发挥了重要作用。由于即时性原则是司法审查的一般准则,对其修正将会显著影响行政活动方式,继而影响美国行政法的发展方向。对即时性原则的研究,能为我国完善说明理由制度提供有益借鉴。

一、说明理由即时性原则的确立、背景和价值趋向

(一)确立:SEC v. Chenery Corp.

早在1887年,《州际商务法案》就要求州际商务委员会在举行听证时,应对听证结果进行解释说明。[2]由于此时美国行政法尚处传统发展模式阶段,行政机构只需负责执行法律规定,不能制定管理政策和创造行政管理理念,行政机构说明理由只是为了实现行政管理目的和便利司法审查。20世纪30至40年代,公共管理的需要要求行政机构必须具备一定的行政裁量权,以应对各种复杂的公共事务管理活动。[3]出于防范权力滥用,制约行政裁量权的考虑,美国行政法上确立了说明理由制度,标志为1943年的SEC v. Chenery Corp.案。在该案中,美国证券交易委员会(简称SEC)针对公益公司重组过程中的股票买卖作出行政命令,规定原公司管理者不具有股票优先购买权且持有的股票应变价后归于新公司,Chenery 公司不服向联邦法院提起诉讼。联邦最高法院通过再审,确立了著名的Chenery I审查标准——即除非行政机构先予提供了做出行政命令的依据说明,否则该行政命令不具法律效力。[4]简言之,该标准主要包括两层含义:(1)行政命令必须要有相应的理由说明;(2)理由说明的作出不能晚于行政命令发布之时,即不能在事后补充提供。其中,第二层含义为即时性原则的核心内容。

(二)背景:行政法由理性工具范式到审议建构范式的转变

说明理由即时性原则的产生与美国行政法发展范式的转变有着密切联系。一般认为,1887年的《州际商务法案》是美国行政法的开端。行政机构只是作为立法的传送带,职责是在特定案件中执行立法指令,而不具有现代意义上的行政裁量权。[5]行政活动受到严格的政治(立法)监督和司法审查,前者通过赋予民选代表大量政策决定权来制约行政权,后者主要监督审查行政机构是否严格执法。20世纪初,这一模式遭到行政法革新运动的强烈谴责,他们认为仅做“立法传送带”的行政机构不能很好地服务现代社会,行政机构不应只是立法机构的代理人,而是具有独立判断力的政府机构,赋予其行政裁量权在当代社会既是有益的又是不可避免的。[6]

在革新运动的推动下,美国行政法开始转向一种新的发展模式——审议建构范式(Deliberative-constitutive paradigm),该范式对行政法传统发展模式进行了显著修正,认为行政机构不再是“立法传送带”,它可以运用行政裁量权审议职责履行过程中的各类法律和事实问题并据此做出行政决定。在立法框架下,行政机构具有一定的政策选择权,代议(立法)机构不应过度干涉,司法审查应尊重行政机构的专业判断及行政决定。

但这一行政法发展模式也遭到了一些质疑。随着新政的结束,国会开始对行政机构掌握大量规制权表示担忧,在赋予其新权力的同时,建构了一系列规范行政权的法律制度。受国会态度转变和行政权过度扩张的影响,联邦法院开始对行政活动施加更多的程序要求,如对行政决定说理的内容、时间点要求更加明确、严格,并且期望通过严格的程序要求规范行政权的运行,最终达到防止权力滥用的效果。正是基于上述背景和考虑,联邦最高法院确立了说明理由即时性原则。

(三)价值趋向:关于说明理由即时性原则理论基础的探讨

从司法审查角度看,即时性原则要求法院遵循以下两层规则:(1)法院只能根据行政机构的事前说理判断行政裁决是否合理;(2)如果行政机构的事前说理不充分或者不适当,那么法院也没有权力为其补充说明,否则就侵犯了行政权的专属管辖领域。

第一层次主要体现了即时性原则对说明理由时间的要求,第二层次的重点在于法院不能为行政裁决补充理由说明。如果说第一层次规则清晰地体现了程序公正的价值追求,那么第二层次的法理基础为何?一种看法认为其法理基础为三权分立原则,[7]目的是防止司法权侵入行政领域,否则,如果允许法院自由地为行政裁决补充依据,可能会引发一系列问题,如其补充的理由可能遭到行政机构反对,或者不能体现行政裁决的本意。[8]另一种观点将APA视为其法理基础并认为其是APA限权精神的体现。[9]但从美国行政法的发展历程和相关理论来看,这两种观点并不能自圆其说,因为Chenery I 的确立先于APA的颁布且它并不能清晰反映三权分立原则。美国著名行政法学家Stack教授试图从法律授权角度进行回应,他认为该判决清晰地体现了立法上的禁止授权原则,[10]禁止授权原则的重要子原则权责清晰原则要求:(1)立法授权需制定指导被授权机构行使权力的标准;(2)被授权机构在行为时应清晰陈述其行为依据。[11]他认为第二个要求正是Chenery I的主要内容,同时也是即时性原则的核心要求。但有学者对这种看法提出质疑,认为这一分析框架的说理是不充分的:(1)禁止授权原则并不能当然地要求行政机构提供理由依据,如此便不能解释Chenery I 的合理性;(2)禁止授权原则是有关立法与行政之间的权力分配关系,但禁止事后说理却不涉及这方面内容。准确来说,Chenery I 指向的是行政机构内部的横向分权,如要求事前说明应是以行政机构名义做出的,如此,其律师咨询委员会或其他内部工作部门不具备说理的主体资格,更无权在诉讼中补充说理。[12]

虽然学界看法不一,但较为一致的观点是,Chenery I将行政裁决的有效性与说明理由的内容、时间相连,明确了行政机构的事前说理责任,本质上是对司法与行政、行政机构系统内部的权限边界进行了限定,目的是为了以程序手段制约行政裁量权滥用,促进行政活动形式合法。小词儿都挺能整

二、说明理由即时性原则的扩张适用

(一)扩张的制定法契机

说明理由即时性原则的确立开启了美国行政法发展的新时代。作为普通法上的审查规则,APA的颁布为其扩张适用提供了制定法契机:

第一,即时性原则与APA第553“规则制定”部分的关联适用。Chenery I 产生之初,即时性原则仅适用于类似当今正式行政裁决的案件,适用范围非常狭窄。APA颁布之后,根据其553(c)部分的要求,行政机构在通过公共评议程序制定行政规则时,应在一般性简洁声明(Concise General Statement)中说明相应的理由根据和立法目的,并与行政规则一同在《联邦登记》上公告。[13]起初,法院允许行政机构事后补充说理,但自联邦法院对规则制定进行“实施前审查”(Pre-enforcement Review)成为常态之后,[14]理由说明逐渐成为立法的必要条件。法院认为,如果不适用即时性原则,那么行政机构就无须在一般性简洁声明中进行解释说明,如此法院可能成为不适当的理由说明主体侵入行政领域。此外,事前说明可使审查法院清晰地知晓行政机构的主要观点及在规则制定时的政策考量,而事后说理无此功能。[15]这意味着即时原则除行政裁决外,开始对规则制定产生影响。

第二,即时性原则与APA第706部分“专断、恣意标准”的关联适用。按照APA的规定,“专断、恣意”标准法定司法审查标准。即时性原则与该标准的关联适用具体表现为:如果一项行政决定事前没有进行充分、真实的说理,那么法院就会认定其是专断或恣意的结果。也即,说理即时性审查是判断行政决定是否为专断或恣意结果的重要因素。自20世纪70年代起,严格审查理念使法院不再满足于“潜在的(Underlying)”理由说明,要求在规则制定之时,行政机构就应明确提供合理依据。行政机构须提供更加详细的书面材料和理由说明,法院则须对此是否“真实且充分”进行判断。[16]在严格审查理念的影响下,即时性原则的适用范围不断扩大,在有效促进形式法治和制约行政裁量滥用的同时,由于未考虑规则制定与行政裁决的不同之处,带来了一些负面影响,如行政规则因理由说明缺陷被视为专断的情况明显增加,导致行政机构疲于应对司法审查而忽略对行政规则本身合理性的论证。

(二)扩张的具体表征

APA的颁布在无形中强化了即时性原则对行政活动的影响。伴随着后新政时代限缩行政裁量和促进行政形式法治的司法审查趋势,即时性原则的适用范围和内涵有了明显扩张:首先,适用范围上呈现“正式行政裁决——非正式行政裁决——公共评议规则制定”的扩张路径;其次,内涵上呈现“主体+时间载体+公开”的扩充。

1.以“Overton Park”案与“State Farm”案为标志的适用范围扩张

即时性原则适用范围的扩张主要表现为向非正式行政裁决和公共评议规则制定领域的延伸,1971年的Overton Park案是其统一适用于非正式行政裁决的标志。该案起因于联邦交通管理局于1969年做出的一项行政裁决,即允许I-40号高速公路穿过孟菲斯市的社区公园——Overton Park,这将会破坏市中心的公园、森林及教学、娱乐场所。在宣布设计方案的公告中,联邦交通管理局没有同时提供正式的事实说明。[17]联邦最高法院认为,该行政许可决定未同时附加理由说明,违反了《交通部门法》第4(f)条的说明义务。行政机构在诉讼中补充说明不能作为其决定合法和司法审查的依据,不能体现行政许可的良善目的。通过该案,联邦最高法院要求所有行政裁决在做出之时都应有书面的理由说明。以此为前提,法院进而对说理内容的合理性进行判定。[18]一直以来,联邦法院未明确规则制定的说明理由义务。但自即时性原则扩展至非正式行政裁决领域,联邦最高法院就有意将其扩张至公共评议规则制定领域并在1983年的State Farm案中明确表明此意。该案起因于“联邦机动车安全标准208”被当局废止。该标准由国家高速公路交通安全管理局(NHTSA)发布,要求所有机动车都应安装特定乘员安全装置,但之后又因安全效果不佳将它废止。在诉讼中, NHTSA认为对行政规则不需遵守即时性原则的要求,但这一主张被联邦最高法院拒绝。法院认为,如果规则制定缺乏对重要问题的考虑,理由说明与规则条文冲突或难以反映出行政专业水平,那么该行政规则即为专断的结果。法院不能主动弥补这些缺陷,不能补充行政机构没有事先提供的理由依据。[19]这一判决将即时性原则与行政规则的有效性相连,使得规则制定过程更加科学、民主和透明,也使法院跳出了以往复杂的规则审查过程。但同时也相对阻碍了规则制定和实施,引发了行政僵化等负面问题。

2.内涵扩张:“T-Mobile”案

除适用范围之外,即时性原则的内涵也在扩展,标志性判例为2015年的T-Mobile案。该案中,T-Mobile公司向Roswell市申请在住宅区建造一座通讯塔,Roswell市政委员会就此召开听证会并否决了该申请,于两天后将该结果书面告知了申请人,但详细的会议记录26天之后才公开。申请人主张该决定没有足够的证据支撑,违反了《通讯法》第332部分的说理要求。[20]联邦最高法院认为,本案的焦点为判定市政委员会在做出决定之时是否提供了相应的理由说明。《通讯法》第332部分规定:(1)行政决定必须附带理由说明并公开;(2)理由说明不应存在于否决书或告知信函中,而应以某种书面形式呈现并可以被利益相关人获取;(3)理由说明应与书面否决书同时交付申请人。[21]此外,《通讯法》还规定任何受行政决定影响的利益相关人,在该行政决定做出后30天内可以寻求司法救济。[22]市政委员会延迟26天公布理由依据的做法,严重压缩了申请人的救济时间,也使法院因理由依据缺失无法对行政裁决进行有效审查。[23]

该案重新定义了即时性原则的内涵,即在以往“适当主体(Right Entity)+适当时间(Right Time)”要求的基础上,增加了“适当载体(Right Place)+获取主体(Right People)”这两层内涵,“适当载体”要求理由说明必须以书面记录的形式存在,虽然先前判例也表达过此类观点,但未明确其独立地位;“获取主体”要求理由说明不仅应与行政决定同时产生,还应及时向利益相关人公开。此外,多数派法官基于便利司法审查的考虑,强调法院和诉讼当事人作为利益相关人,对理由依据享有知情权。虽然这一看法扩展了即时性原则的内涵,但对公开背后的原理存在一定的认识局限。本文认为,由于该案涉及公共设施的建造和使用,因而利益相关人不应仅局限于案件当事人,还应包括社区居民、公益团体等。

(三)扩张的背景和影响

1.扩张的背景:立法和司法对行政裁量权的制约

即时性原则的本质是司法利用程序手段对行政裁量的制约。新政伊始,为了满足行政管理新需要,国会创建了大量新型行政机构并授予了已有机构新的规制权。[24]但随着行政权的急速膨胀,国会开始担忧行政权可能对立法权产生威胁,进而打破权力平衡。从上世纪中开始,国会从政府信息公开、环境保护等方面,对行政机构施加了更多的程序要求。[25]同时,法院也开始对行政决定加大审查力度,如行政规则在实施之前,就可能被法院进行事前审查。并且,法院要求行政决定不仅具有合理依据(Rational Basis),其理由说明还应达到“令人满意”(Satisfactory)的效果。以哥伦比亚特区巡回法院为先导、联邦最高法院为首,为制约行政权的扩张,法院在司法审查中开始频繁地适用严格审查理念,如Overton Park 案、State Farm 案,等等。[26]因上述司法政策的转变,即时性原则成为司法审查的基础性标准。此外,国会的一些立法规定了说明理由要求,一些法官认为这是立法对即时性原则的认可,[27]是及时说明理由的强制要求。本文认为,


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