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【期刊名称】 《行政法学研究》
检察机关提起行政公益诉讼的实证考察
【英文标题】 An Empirical Study on the Practice of Administrative Public Interest Litigation
【作者】 覃慧【作者单位】 清华大学法学院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 检察机关;行政公益诉讼;改革试点
【英文关键词】 Procuratorial Organ; Administrative Public Interest Litigation; Pilot Reform
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 87
【摘要】

检察机关独享行政公益诉讼的起诉资格,体现了我国公益诉讼“国家化”的政策考虑与制度安排。诉前程序的设置,发挥了检察机关督促执法、过滤案件、节约司法资源的作用,在案件调查证据收集过程中拥有“法定”方式,这些是“国家化”安排的独特优势。但这样的安排在试点期间也暴露了不少问题:检察机关在案件的发现上高度依赖单一的案件线索获取方式;在选择案件上存在着“趋易避难”、避重就轻的倾向;在地方政治生态中的微妙处境,制约了其在公益诉讼中的作为。因此建议围绕“国家化”行政公益诉讼的优势,激活检察系统内部责任机制、精细化相应的制度构建;拓展个人组织的诉讼资格,实行“国家化”与“社会化”的并轨。

【英文摘要】

The procuratorial organ is solely entitled to the litigation qualification in administrative public interest litigation, which reflects the consideration and institutional arrangement for the policy of nationalization in China's public interest litigation. The setting of pre-litigation procedure allows the procuratorial organ to fulfill its functions of supervising law enforcement, filtering cases and saving judicial resources; statutory forms are established in the process of case investigation and evidence collection. All these are unique advantages of the nationalization arrangement. However, such arrangement has shown quite a few problems in pilot projects: the procuratorial organ highly depends on single clues in case discovery; it tends to avoid difficulties and severe matters in selection of cases; its subtle situation in local political ecology has restrained its role in public interest litigation. Hence, we shall focus on the advantage of nationalization for administrative public interest litigation and activate the construction of internal responsibility mechanism and refined systems; expand the litigation qualification to individuals and organizations, and merge nationalization and socialization.

【全文】法宝引证码CLI.A.1280731    
  

引言

借着《行政诉讼法》修改的东风,行政公益诉讼获得了前所未有的关注。其中,检察机关是否有资格提起行政公益诉讼的争议最大。在党中央文件指引及推动作用下,2015年7月全国人大通过授权最高人民检察院在部分地方开展为期两年的检察公益诉讼实践探索。试点结束后,官方高度肯定了这一试点的积极效果,通过立法的形式将这一制度正式确定下来。随着立法的尘埃落定,检察机关提起行政公益诉讼的资格不再存有争议。这一立法也体现了我国行政公益诉讼“国家化”的趋势。有学者指出公益诉讼的“国家化”趋势,一方面,是中国独特之“国家—社会”总体关系的局部体现,既有其必然性,也有其合理性。另一方面,实为社会公共利益保护的国家内在化。[1]似乎这种由检察机关独享行政公益诉讼原告资格的做法,具有“天然的优势”且毋庸置疑。当前学界对于行政公益诉讼的讨论也完全建立在这种“国家化”的趋势之上,在此基础上进一步对制度或立法的完善献计献策。[2]这样的研究具有极强的现实主义色彩,但却缺乏对这一制度宏大的关怀。事实上,试点期间行政公益诉讼“国家化”的制度设计,由检察机关担当行政公益诉讼的唯一起诉人做法,已经暴露出不少问题。此前就有学者提出的担忧——检察机关“只是在形式上保持着行政公益诉讼案件的一定数量,而不去真正挑战对公益已经造成或者潜在地会造成巨大侵害的政府行为”[3]——也正在部分地变成事实,这将直接影响到未来公益诉讼的命运。因此,我们有必要对这一制度“国家化”的安排进行通盘性反思。反思建立在对试点情况的考察之上,拟以官方公布的数据、多种渠道收集而来的行政公益诉讼案件并结合对检察人员的访谈来进行详细地阐释。

一、行政公益诉讼“国家化”的制度架构

行政公益诉讼立法讨论之际,争议最大问题为“到底谁有资格提起诉讼?”“一元论”“二元论”还是“多元论”之间彼此激烈交锋。立法选择了“一元论”,由检察机关独享提起行政公益诉讼。有学者将“提起公益诉讼的资格一般性地赋予社会组织、个人,还是限定在行政机关、司法机关、具有官方色彩的社会组织”,归纳为体现了公益诉讼“社会化”或“国家化”的政策考量与安排。[4]参照这个标准,我国行政公益诉讼是一种体现为“国家化”的制度安排。

(一)诉前程序

在这种“国家化”的制度安排下,检察机关享有对案件是否提起行政公益诉讼的最终决定权。诉前程序的设置,则体现了检察监督权与行政权的不同分工与充分尊重。检察机关决定提起公益诉讼前,须履行发送检察建议这一道诉前程序,发挥督促执法、过滤案件、节约司法资源的作用。就试点期间的情况来看,检察机关通过诉前程序督促行政机关实现自我纠错的案件比率均超过了半数,最高的统计数据达到了77.75%;[5]而截至试点结束,虽然这一数据则稍有回落,约为67.25%,但仍占到了近七成的比重。[6]在行政诉讼中,诉前程序已是办结行政公益诉讼案件的主要方式。

检察建议在我国的检察实践中长期存在,其也被视为检察机关全面履行法律监督职能的重要手段。[7]但“建议”在本质上是柔性的,具有协商的功能,建议内容的实现取决于各机关之间的自觉配合。由于缺少强制力作为检察建议的“牙齿”,因此实践之中检察建议并未受到重视,其影响力也相当有限。[8]试点工作则将检察建议与提起诉讼两者勾连起来,对于不按照诉前程序中的要求进行整改的,行政机关后续将面临着诉讼的风险。因此这样的安排实现了自我纠错与外部监督有效结合,充分尊重了行政机关的自主权,检察机关也保持了适度克制。检察建议装上公益诉讼的“子弹”之后,也激发了其功能的最大化实现。行政机关无论是在对待检察建议的态度、采取的措施,还是维护公益的成效上都发生了显著的变化。[9]这也正是试点期间大量案件得以通过诉前程序化解的重要原因。

(二)“法定”的调查权

行政公益诉讼并未改变传统行政诉讼中“举证责任倒置”的规定,行政机关仍然需要对其行为的合法性承担举证责任,检察机关则需要对符合起诉条件承担证明责任。除此之外,检察机关还需要承担证明行政机关的违法行为或不作为导致公益受到损害,以及已经履行诉前程序行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的责任。为了配合检察机关在公益诉讼中承担的举证责任,试点期间最高检赋予了检察机关“法定”的调查权。[10]在调查取证的过程中除了不得采用限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施外,检察机关可以调阅、复制行政执法卷宗材料,询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人,咨询专业人员、相关部门或行业协会等对专业问题的意见,委托鉴定、评估、审级,勘验物证、现场等多种必要的调查方式来收集证据。从这些手段来看,检察机关对于行政行为的违法性、行为的危害后果、公益受损的调查能力相较于社会组织、个人而言,具备了明显的优势。

二、如何发现案子:高度依赖单一的案件线索获取方式

考虑到检察机关作为法律监督机关的宪法定位,立法者对于行政公益诉讼“国家化”制度构造的安排,赋予了检察机关在这一诉讼机制中拥有的绝对主动权。但检察机关的表现是否能够如立法者与公众的期待那样,积极有效地提起公益诉讼,纠正行政机关的违法或不履职行为,维护公共利益?从试点的情况来看,情况不容乐观,暴露了不少问题。

如果将检察行政公益诉讼比成是一道烧好的菜,那么案件线索的发现则是挑选做成这道菜基本原料的过程。从试点反馈的案件线索数来看,与遍地皆是的行政不作为或违法作为相比,线索总量非常有限。特别是当将这些数字平均到每个试点地区、每个月获取的案件线索数来看。比如,在试点工作刚开始的前6个月内,案件的线索共有501件,平均到13个试点省份,每个省每个月案件线索发现的数量约为5件。[11]在试点进行了21个月之后,案件的线索数增长到了6532件,平均到各省每个月的案件线索发现数量约为24件。[12]与民众对检察机关的期待相较,这些线索数量明显不足。案件线索数量有限则又反映了各地检察机关在试点工作中普遍所存在的案件线索发现难的问题。为什么各地检察机关普遍存在着案件线索发现难的问题?对这一问题的解答可以回溯到对案件线索获取方式的梳理。按照《实施办法》的规定,案件的线索来源于“人民检察院履行职责中”,但条文的规定抽象模糊,很难通过字面解读具体的方式。于是我们通过整理最高检公布的典型案例并结合对检察官的访谈,大致梳理出现有线索来源的方式。与此同时,这种笼统的表达方式也给我们精确地统计每种方式的使用频率带来了困难,因此我们一并结合现有的其它研究成果来看。不能给市场做人工呼吸

具体的方式囊括了:(1)检察机关在履行职务犯罪侦查、审查起诉、批捕或刑事审判监督职责中发现案件线索。(2)检察机关为配合政府某一时期亟需解决的问题,开展专项检察监督工作,在这一过程中发现了大量案件线索。(3)借助“两法衔接”等信息共享平台和案件管理平台,主动对重点领域行政执法信息进行集中排查,跟进而获取的案件线索。[13](4)结合检察机关日常的控告举报工作,对可能涉及公益诉讼领域的群众来信来访进行登记和排查,追踪相关线索。(5)结合新闻媒体的舆论监督功能,从新闻媒体报道中发现相关线索,进行跟进和排查。

结合现有的其它实证研究的成果来看,尽管案件线索的获取方式是多种多样的,但第一种方式在使用频率上占比达到了绝对比重。[14]这一方式也是目前检察机关案件线索获取的主要方式。检察机关之所以高度依赖系统内部反贪反渎职、公诉、审监等部门对案件线索的移交,因为这些部门在前期工作之中已经有了相当的积累并相应地固定了证据,为后期公益诉讼的工作打下了良好的基础。但在这一方式中,检察系统内部相关业务部门横向移送的机制是否顺畅则直接影响到了案件线索的来源量。

从试点的情况来看,检察系统内部相关业务部门横向移送的机制运行普遍存在着不顺畅的问题。因为检察系统内部其它业务部门并不负责行政公益诉讼的具体工作,对相关事项缺乏明确与清晰的了解,一定程度上会导致案件线索的遗漏。[15]笔者在与北京市某试点检察院一位检察官的访谈中,其话语也佐证了我们所得出的判断,其认为“人家(检察机关的其它部门)也很忙,哪有时间想着移送案件啊,就算有,这一新东西人家也不见得搞得明白。”[16]这正好解释了检察机关为何在试点期间发现的案件线索数量如此有限的问题。就其未来而言,正在如火如荼改革中的国家监察委员会,将会把过去对检察机关极为重要的查处贪污渎职案件的职权移转到国家监察委员会中。过去检察机关在查处贪污渎职的案件中获取了大量案件线索,但这场改革会给检察机关案件线索的发现与移送带来新的问题,可以预见这一方式在未来所能获取的案件线索数将会遭到极大的压缩。

除此之外,检察机关还辅之以民事行政检察部门专项检察、借助其它行政部门的配合主动出击找线索等方式获取案件线索。检察机关的专项检察主要是为了配合政府特定时期的工作需求,不具备机制的常态性,从这种方式中获取案件线索具有一定的随机性。而依靠其它行政部门的积极配合,从中发现行政自身不作为或违法作为,就两个机关追求的利益而言,本质上是冲突的,因此也很难期待能够从这一方式中持续地发现案件线索。此外,基于现有的制度安排尽管并未排除其它主体通过申诉、控告和举报方式向检察机关提供线索,但事实上其它主体在案件线索发现上目前尚未有积极的表现。

三、办理了什么案子:“趋易避难”、避重就轻的选案倾向

此前,就有学者提出对检察机关在案件办理时“挑肥拣瘦”地选择相对容易、不会惹起行政机关较大反应的案件来提起公益诉讼的忧虑。[17]实践中,检察机关到底办了什么案子?我们以试点期间的286个案件作为样本,[18]通过对个案的剖析,提炼出其中所关涉的问题,以此来观察检察机关的选案倾向。

尽管行政公益诉讼中,引发诉讼的事由可以笼统地概括为行政机关不作为或行政行为违法,但由于引发公益诉讼的基础性事件五花八门,因此全面地梳理与解读这些基础性事件中所关涉的问题、案件事由、人员对象等内容为讨论具体案件对于实质性问题的关涉程度提供了突破口。

(一)环境资源类案件

具体到对已搜集的207件环境资源类案件的分析来看,检察机关主要针对行政不作为提起公益诉讼,这类案件占到了193件。而针对违法行政行为提起的公益诉讼案件较少。再进一步落实到对引发诉讼的基础性事件的观察来看(见表1),检察机关对于非法占用导致农林耕地受损、非法排污导致的水污染、违规堆积垃圾导致的固体污染这几类事件给予了特别的关注,这几类案件的数量占比达到环境资源类总案件量的八成以上。但检察机关对于民众近年来愈加关切的大气污染问题,回应则相当有限。“有限”具体表现在两个方面,一是案件数量极小,二是案情高度相似。在搜集到的案件中,只有2起案件与之相关。分别为吉林省梅河口市、福建省南安市检察院诉该市环保局不依法履职案[19]。从这两起案件来看,具体引发公益诉讼的基础性事件案情相似,都是针对未经环保验收的企业非法排放废弃物而涉诉。可以说大气污染这一类案件检察机关在调查取证的过程中存在着相当的难度,这也正是目前检察机关尚未重视或者说不敢触碰的重要原因之一。

表1:环境资源类案件引发诉讼的基础性事件内容及案件一览表

┌───┬─────────┬───────────────────────┐
│组别 │基础性事件内容  │案件                     │
├───┼─────────┼───────────────────────┤
│1   │非法占用,破坏农林│北京市怀柔区检察院诉区园林绿化局不依法履职案等│
│   │耕地       │共84件案件。                 │
├───┼─────────┼───────────────────────┤
│2   │非法排污等水污染 │吉林省白山市江源区卫计局及江源区中医院行政附带│
│   │         │民事公益诉讼案等共48个案件。         │
├───┼─────────┼───────────────────────┤
│3   │垃圾污染     │吉林省舒兰市检察院诉市平安镇政府不依法履职案等│
│   │         │共27个案件。                 │
├───┼─────────┼───────────────────────┤
│4   │非法开采     │内蒙古自治区林西县人民检察院诉县国土资源局怠于│
│   │         │履行职责案等共19个案件。           │
├───┼─────────┼───────────────────────┤
│5   │滥伐林木     │北京市平谷区检察院诉区园林绿化局不依法履职案等│
│   │         │共11个案件。                 │
├───┼─────────┼───────────────────────┤
│6   │水土保持设施不足等│福建省石狮市检察院诉市国土资源部不依法履职案等│
│   │未修复环境    │共7个案件。                  │
├───┼─────────┼───────────────────────┤
│7   │环评不过关等未达环│安徽省巢湖市检察院诉市环保局不依法履职案等共4 │
│   │保要求      │个案件。                   │
├───┼─────────┼───────────────────────┤
│8   │违规堆放危害周边安│安徽省怀远县检察院诉县环保局不依法履职案等共4 │
│   │全        │起。                     │
├───┼─────────┼───────────────────────┤
│9   │大气污染     │吉林省梅河口市检察院诉市环保局不依法履职案等共│
│   │         │2个案件。                   │
├───┼─────────┼───────────────────────┤
│10  │塑料袋使用    │北京市石景山区检察院诉北京市工商行政管理局石景│
│   │         │山分局不履职案共1个案件。           │
└───┴─────────┴───────────────────────┘

另外,我们再以案件量最大的非法占用导致农林耕地受损这一类案件为例,通过对这些案件基本情况以及类型化的梳理,从中窥视检察机关究竟对于涉及哪些案情、哪一类当事人的非法占用型案件更感兴趣,以此反观检察机关在试点工作中的行动智慧。

通过梳理案件我们发现(见表2),非法占用的用途可以分为修建厂房、驾校练车场,开采稀有金属或矿石,开垦耕种,堆放煤、矿渣等原料或废料,修建公墓共五大类。其中,修建厂房、练车场这一类用途的非法占有型案件量最大。特别值得注意的是,在这些案件中,除了非法占地建厂的问题外,非法占地建驾校练车场这一问题成为了多地检察院共同的选择。比如福建泉州市丰泽区检察院诉该区农林水局不依法履职案、[20]湖北省咸宁市通城县检察院诉该县国土资源局不依法履职案[21]等案件都共同涉及这一问题。之所以这一问题引发多地检察机关的关注,一方面因为这一类违法行为在各地较为普遍;还有一方面的原因也不可忽视,以驾校等为代表的这类民办企业自身力量尚在积蓄发展中,在各地经济发展中的贡献还是较为有限。率先选择对这类案件进行处理,过程中遇到的障碍少,也容易取得成效,因此这一类案件也成为了检察行政公益诉讼的突破口。

表2:非法占用类案件的案情梳理与统计

┌───┬───────┬─────────────────────────┐
│组别 │非法占用的情况│案件                       │
├───┼───────┼─────────────────────────┤
│1   │修建厂房、练车│吉林省敦化市检察院诉市国土资源局不依法履职案等共34│
│   │场      │个案件。                     │
├───┼───────┼─────────────────────────┤
│2   │开采矿石   │湖北浠水县检察院诉县林业局不依法履职案等共25个案件│
│   │       │。                        │
├───┼───────┼─────────────────────────┤
│3   │用于农作物耕种│内蒙古自治区鄂托克旗人民检察院诉旗草原监督管理局怠│
│   │       │于履行职责案等共13个案件。            │
├───┼───────┼─────────────────────────┤
│4   │堆放矿渣等废料│吉林省延吉市检察院诉市环境保护局怠于履职案等共10个│
│   │       │案件。                      │
├───┼───────┼─────────────────────────┤
│5   │修建公墓等公益│江苏省长丰县检察院诉县国土资源局不依法履职案等共2 │
│   │用途     │个案件。                     │
└───┴───────┴─────────────────────────┘

在涉及非法开垦耕种这类案件中,基础性事件涉案的当事人全部为牧民或农民这样的个体。比如吉林省临江市检察院诉该市林业局怠于履职案中,基础性事件为两农民非法占地种植人参而涉诉。[22]这类案件通常案情简单明确,非法开垦的行为对环境危害性较低,案件影响力非常有限,当事人又多为弱势的农牧民,检察机关在诉讼的过程中遭遇的阻力也较小。因此检察机关通过行政公益诉讼督促行政机关履职,得以纠正违法行为及损害结果的可能性也更大。

通过以上示例的分析,我们可以从检察机关提起诉讼的这些案件中所涉及到基础性事件及其当事人的情况看到,似乎这些涉案情形与我们所通常所认知的环境污染事件的危害程度存在着一定的落差。不仅在所列举的例子中如此,在其它涉及环境污染类的案件中也存在着同样的问题。比如在非法排污类案件中,基础性事件中涉案的当事人除了化工、能源企业外,以医院与养殖户为对象的事件也占到了相当的比重,约为25%。特别是针对生猪等养殖户非法排放养殖废水的行为而涉诉,相较于大量其它同类污水排放的案件,选择以养殖户等这类群体的行为作为公益诉讼的突破,确实容易在试点工作中取得成效,凸显了检察机关在试点期间的行动智慧。但这些案件却又往往是同类案件中“芝麻绿豆”般的小事情,是否真正地回应了民众对于检察行政公益诉讼的期待则是存有疑问的。

(二)国有资产类案件

从搜集到的49件国有资产类案件的情况来看,检察机关对于行政机关未依法征收、追缴、主张相关税、费、债权等行为,行政机关故意或过失对不符合条件的对象进行补贴等的支付所导致国有资产被套用或骗取的行为予以了重点关注。这两类案件量分别为23件、24件,占到了这类案件的绝大多数(见表3)。诉讼中所涉及的国有资产类型包括了人防工程建设费、国家农机专用补贴等这样的非经营性国有资产,还包括了排污费、水资源费等资源性国有资产。[23]但仅有1例是涉及集体企业这样的经营性国有资产。[24]

表3:国有资产类案件涉案事由及案件一览表

┌───┬────────────┬────────────────────┐
│组别 │涉案内容        │案件                  │
├───┼─────┬──────┼────────────────────┤
│1   │未依法征收│人防工程建设│吉林省靖宇县检察院诉县人民防空办公室不依│
│   │、追缴、主│费     │法履职案等共11件。           │
│   │张相关税、│      │                    │
│   │费、债权。│      │                    │
│   │     ├──────┼────────────────────┤
│   │     │中央淘汰落后│甘肃省酒泉市肃州区检察院诉区财政局不履职│
│   │     │产能奖励金 │案等共2个案件。             │
│   │     ├──────┼────────────────────┤
│   │     │排污费   │湖北省郧西县检察院诉县地税局不依法履职案│
│   │     │      │等共2个案件。              │
│   │     ├──────┼────────────────────┤
│   │     │城市基础设施│贵州省盘县检察院诉县城乡规划和城市管理局│
│   │     │配套费   │怠于履职

  ······

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