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【期刊名称】 《行政法学研究》
“礼让行人”规范的实施路径
【副标题】 全国首例“斑马线罚款案”评析
【英文标题】 The Way of Implementation of “Yielding the Right-of-way to a Pedestrian” Norm
【英文副标题】 A Critique on China's first ‘zebra crossing fine case’
【作者】 曾凡燕【作者单位】 扬州大学法学院
【分类】 行政法学
【中文关键词】 “礼让行人”规范;司法控制;行政规制;指导案例90号
【英文关键词】 “Yielding the Right-of-way to a Pedestrian” Norm; Judicial Control; Administrative Regulation; Guide Case no.90
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 64
【摘要】

为了消解机动车与行人之间日益激烈的路权冲突,“礼让行人”规范的确立与实施已然成为我国很多地方政府的共同选择。最高人民法院亦发布指导案例90号,试图为全国首例“斑马线罚款案”的合法性进行背书。作为指导案例90号创新的“连续行为”理论,由于机动车交通违法信息的获取问题与“礼让行人”规范的自身特性而具有无法克服的实施困境,这意味着公安交通管理机关无法对没有履行绝对“礼让行人”义务的机动车驾驶人进行有效的行政处罚。在法经济学上,经由侵权法的司法控制路径,而非经由安全规章的行政规制路径,更有利于《道路交通安全法》第47条第1款“礼让行人”规范的有效实施。实际上,这也正是我国一贯采取的实施路径。

【英文摘要】

In order to solve the increasingly fierce road right conflicts between vehicle drivers and pedestrians, the establishment and implementation of “yielding the right-of-way to a pedestrian” norm has become the common choice of many local governments in China. Attempting to endorse the legality of the country's first “zebra crossing fining”, the Supreme People's Court also issued guidance case no.90. The “continuous behavior” theory, as the innovation of guiding case no.90, has an insurmountable implementation dilemma because of the difficulty of acquiring traffic violation information of vehicle drivers and the nature of the “yielding the right-of-way to a pedestrian” norm. In law economics, the effective implementation of article 47, paragraph 1, of Road Traffic Safety Law of the People's Republic of China should be achieved by the way of judicial control through tort law, rather than through the administrative regulation of safety regulations. In fact, this is the implementation way that China has always taken.

【全文】法宝引证码CLI.A.1280724    
  

一、问题的提出

处于高速工业化和城市化进程中的中国社会,道路资源增长远不能满足因机动车增长而导致的交通量增长,交通堵塞已成为社会治理的一大难题,由此,我们亟需在交通参与主体之间科学合理的配置路权。就机动车与行人之间的路权冲突而言,形势尤为严峻,据称“近年来因机动车未礼让行人导致事故致死人数年均增长5%”, [1]“礼让行人”规范的确立与实施似乎成为我国很多地方政府破解这一路权冲突的共同选择。[2]

由于《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)并没有明确规定含有“礼让行人”字样的规范,在司法实践中,各级法院一般认为《道路交通安全法》47条第1款是“礼让行人”规范的文本依据。例如,在蔡雨含与龚佳欣、龚汝权、中国平安财产保险股份有限公司达州中心支公司机动车交通事故责任纠纷一案中,法院认为“机动车人行道礼让行人,不仅是国家法律所规定,更是以人为本、文明社会的一种表现形式。依照《道路交通安全法》47条第1款‘机动车行经人行横道时,应当减速行驶;遇行人正在通过人行横道,应当停车让行’的规定,宣汉县公安局交通警察大队认定被告龚汝权遇行人通过人行横道未停车让行,负本次事故全部责任,符合法律规定”。[3]机动车驾驶人若违反“礼让行人”规范则应承担侵权责任,这样一种事后的司法介入方式被称为司法控制路径,大量的机动车与行人之间的交通事故侵权责任纠纷都是运用这一路径对机动车驾驶人进行威慑,从而实现礼让行人。

在2017年11月15日发布的指导案例90号“贝汇丰诉海宁市公安局交通警察大队道路交通管理行政处罚案”(以下简称“贝汇丰案”)中,最高人民法院在裁判要点中指出:礼让行人是文明安全驾驶的基本要求。机动车驾驶人驾驶车辆行经人行横道,遇行人正在人行横道通行或者停留时,应当主动停车让行,除非行人明确示意机动车先行通过。公安交通管理机关对不礼让行人的机动车驾驶人依法作出行政处罚的,人民法院应予支持。根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》2条的规定,最高人民法院所遴选的指导性案例,应该是社会广泛关注的,法律规定又比较原则,但具有典型意义的疑难复杂或者新类型的案例。就案件事实与法律适用而言,“贝汇丰案”似乎谈不上疑难与复杂,更可能因为是全国首例“斑马线罚款案”才具新颖性,从而具有指导意义。具体而言,“贝汇丰案”的新颖性在于,“礼让行人”规范的实施路径没有沿用一贯的司法控制路径,而是首次采用了行政处罚(行政规制)的实施路径。

事实上,就“贝汇丰案”的行政规制逻辑而言,作为“礼让行人”规范文本依据的第47条第1款与其处罚依据的第90条早就明确规定于2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》,该法虽经2007年12月29日与2011年4月22日两次修订,但是47条第1款与第90条未作任何调整。由此引发的问题是,公安交通管理机关早就可以依据上述条文对没有“礼让行人”的机动车驾驶人进行行政处罚,缘何要到十几年之后才由最高人民法院以指导案例的形式为公安交通管理机关的行政处罚行为进行背书?质言之,“规制(regulation)和责任制度(liability system)是社会控制外部效应所采用的两种主要手段”, [4]“贝汇丰案”的发布是否意味着对机动车驾驶人进行事前规制将更有利于“礼让行人”规范的实施?或者说“礼让行人”规范的最优实施路径究竟是行政规制、司法控制抑或两者之结合?

二、“礼让行人”规范与路权配置

(一)“礼让行人”规范的“杭州模式”

通过运用“礼让行人”作为关键词对“无讼网”法规数据库进行检索,笔者发现检索到的都是地方性规范性文件,而没有全国性法律法规。这些规定“礼让行人”的规范性文件一共有29个,分别由天津市、辽宁省、黑龙江省、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、云南省、甘肃省、宁夏回族自治区等13个省、市或自治区的各级人民政府所制定。经过梳理,这些规范性文件大体可以分为三类:第一,绝大多数认为“礼让行人”是道德规范。例如,“在斑马线前,醒目喷涂相关文字,提醒驾驶人员礼让行人”, [5]“弘扬礼让行人、遵章守规的职业道德”。[6]第二,部分认为“礼让行人”规范具有法律属性,但缺乏责任规范。例如,“严管机动车违法停车、禁鸣区鸣喇叭、实线并道、不礼让行人……等交通违法行为”, [7]“重点整治出租汽车违反交通信号灯,……斑马线上不礼让行人,……等交通违法行为”。[8]第三,个别规定违反“礼让行人”规范的法律责任。例如,2016年3月1日施行的《杭州市文明行为促进条例》7条规定,“驾驶机动车时,不以手持方式使用电话,经过人行横道时,应当礼让行人”,第37条规定,“有下列行为之一的,由相关行政执法部门责令改正,并依照有关法律、法规进行处罚:……(二)驾驶机动车时以手持方式使用电话、不按照规定车道行驶、不按照规定变更车道、不按照规定超车、不按照规定让行的”。

根据《道路交通安全法》47条第1款的规定,机动车只有在“遇行人正在通过人行横道”,才应当停车让行。《杭州市文明行为促进条例》则规定机动车只要“经过人行横道”,就要礼让行人。有学者认为作为我国第一部明确规定公安交通管理机关可以对不“礼让行人”的机动车驾驶人进行行政处罚的地方性立法,《杭州市文明行为促进条例

》扩张了机动车驾驶人的“礼让行人”义务,似乎有违背上位法《道路交通安全法》的嫌疑。[9]笔者认为,姑且不论其合法性如何,也不论杭州市的立法动机究竟是为了回应2009年的“70码事件”还是为了迎接2016年9月的G20峰会。杭州市敢为天下先,将“礼让行人”规范从文明倡导升格为地方法规,勇气可嘉!

杭州市文明行为促进条例》37条规定可以“依照有关法律、法规进行处罚”,但没有明确指出哪一部“法律”或“法规”。根据“贝汇丰案”一审行政判决书的基本案情,我们发现有关“法律”是指《道路交通安全法》90条,即“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的,处警告或者二十元以上二百元以下罚款”,有关“规定”是指《机动车驾驶证申领与使用规定》第65条,即“依据道路交通安全违法行为的严重程度,一次记分的分值为:12分、6分、3分、2分、1分五种”。[10]文明的演进是非常缓慢的,但是罚款与记分的合并使用使得《杭州市文明行为促进条例》37条对机动车驾驶人产生了强大的威慑,其对礼让行人的促进效果可谓是立竿见影,并给杭州市的文明建设带来了令人羡慕的社会资本。[11]由此形成“礼让行人”规范的“杭州模式”,引发全国各级地方政府竞相效仿。

(二)人行横道上的路权配置

杭州市作为运用“礼让行人”规范处罚机动车驾驶人的始作俑者,最高人民法院也以指导案例的形式对其合法性予以肯认。这使得我们有必要考察人行横道上机动车与行人的路权配置,以期厘清“礼让行人”规范的适用范围。

“礼让行人”规范意味着机动车与行人在人行横道上的路权存在时空上的冲突,为此《道路交通安全法》对人行横道上的路权进行了初始配置。第一,《道路交通安全法》47条第1款给予行人优先通行权。当机动车行经人行横道时,应当减速行驶;遇行人正在通过人行横道,应当停车让行。第二,《道路交通安全法》62条对行人优先通行权进行限制。行人通过路口或者横过道路,应当走人行横道或者过街设施;通过有交通信号灯的人行横道,应当按照交通信号灯指示通行;通过没有交通信号灯的人行横道,应当在确认安全后通过。鉴于“人的生命健康安全利益高于一切,机动车相对于行人,具有高度的危险性”,[12]法院认为行人享有优先通行权无疑是合理的。然而,由于车辆和行人到达的随机性,行人的优先通行权会在人行横道上形成断断续续的通行现象,从而影响通行效率。因此,《道路交通安全法》62条对行人优先通行权进行了限制。毕竟,“人行横道不是某一类道路使用者独享的通道,路权的分配需要兼顾社会公平”。[13]

具体而言,我们可以对人行横道上的路权初始配置再作进一步细分:第一,具有信号灯控制的人行横道上的路权配置规则。由于信号灯配置时应该解决正常通行的机动车与行人之间可能发生的路权冲突,并有足够的间隔余量,双方只要遵守信号灯在路权上的配置规则,就可以在各自享有的路权时段里安全通行。相应的,具有信号灯控制的人行横道路权配置规则是:机动车与行人均应遵守信号灯的指示,在红灯时,停在各自规定的区域及后方安全位置;在绿灯时,快速通过交叉口。第二,没有信号灯控制的人行横道上的路权配置规则。根据《道路交通安全法》47、62条的规定,行人在没有信号灯控制的人行横道上具有所有时段的优先通行权。但该优先通行权具有两个前提条件:(1)行人具有通过人行横道的意愿;(2)行人具有观察以确保安全通过的义务。第一个前提是指在人行横道斑马线的端部,应设置地面标识等交通设施,供行人站立以明确表达过街意愿;第二个前提要求行人在通过人行横道前驻足观察。相应的,没有信号灯控制的人行横道的路权配置规则是:行人与机动车同时出现时,均应在人行横道前停下来,行人应在过街等待位置驻足观察,确认安全后才能决定是否通过;而机动车驾驶人看到行人在过街等待位置附近或正在通过人行横道时,必须停下来等待行人过街。车辆只有等到行人完全到达安全场地后才能继续行使。[14]

尽管在人行横道上是否设置信号灯对机动车与行人的路权作了非常明确的配置,然而问题是,此种路权配置是否也划定了“礼让行人”规范的适用范围?在具有信号灯控制的人行横道上,机动车与行人只需要遵守信号灯的指示,在各自的通行时段通过人行横道即可,至少在理论上不存在路权的相互冲突;质言之,“礼让行人”规范是否仅仅适用于没有信号灯控制的人行横道上的路权冲突?

三、《道路交通安全法》47条第1款的规范构造

鉴于《道路交通安全法》47条第1款并没有规定交通信号灯对“礼让行人”规范实施的影响,通过梳理“贝汇丰案”的审理(发布)法院的主要观点(裁判要点),笔者发现,“贝汇丰案”的一审法院没有指出“礼让行人”规范仅适用于没有信号灯控制的人行横道上的路权冲突,而二审法院则明确指出“礼让行人”规范仅适用于“没有设置红绿灯的道路路口”的路权冲突。最高人民法院在发布指导案例90号的时候,尽管没有改变二审法院的主要观点,但是其发布的裁判要点却对《道路交通安全法》47条第1款的适用条件语焉不详(参见表1)。

表1:“贝汇丰案”(图表由笔者制作)

┌────────┬───────────────────────────┐
│审判(发布)法院│法院主要观点(裁判要点)               │
├────────┼───────────────────────────┤
│一审法院    │《道路交通安全法》47条第1款规定:机动车行经人行横道 │
│        │时,应当减速行驶;遇行人正在通过人行横道,应当停车让行│
│        │。该条规定中,应当即必须。[15]            │
├────────┼───────────────────────────┤
│二审法院    │人行横道线是行车道上专供行人横过的通道,是法律为行人横│
│        │过道路时设置的保护线,在没有设置红绿灯的道路路口,行人│
│        │有从人行横道线上优先通过的权利。[16]         │
└────────┴───────────────────────────┘

最高人民法院礼让行人是文明安全驾驶的基本要求。机动车驾驶人驾驶车辆行经人行横道,遇行人正在人行横道通行或者停留时,应当主动停车让行,除非行人明确示意机动车先通过。公安交通管理机关对不礼让行人的机动车驾驶人依法作出行政处罚的,人民法院应予支持。[17]对于我国的指导案例而言,裁判要点“体现为对案件规则的归纳,是法官在具体案件的裁判过程中对法律进行解释的结果,是成文法规范的具体化”。[18]应该说,“贝汇丰案”的裁判要点与《道路交通安全法》47法小宝条第1款的规范构造基本上保持了一致。然而,问题依然存在。

如果我们对第47条第1款“机动车行经人行横道时,应当减速行驶;遇行人正在通过人行横道,应当停车让行”进行限缩解释,即仅仅将该条款理解为机动车在没有信号灯控制的人行横道上才需要礼让行人。那么,根据反对解释,这是否意味着在具有信号灯控制的人行横道上,机动车就不需要礼让行人?显然,我们的直觉告诉我们并非如此。事实上,司法实践亦非如此(参见表2、表3)。

表2:行人闯红灯时机动车驾驶人的礼让义务(图表由笔者制作)

┌────────┬───────────────────────────┐
│审理法院及案号 │法院裁判理由                     │
├────────┼───────────────────────────┤
│海淀区法院(2015│王秀梅未按信号灯指示通过道路,其行为违反《道路交通安全│
│)海民初字第1627│法》,是事故发生的主因。作为机动车驾驶人,魏晓、刘钊虽│
│3号       │未违反信号灯行驶,但是人的生命健康安全利益高于一切,机│
│        │动车相对于行人,具有高度的危险性,故在任何时候均应当尽│
│        │到注意义务,并礼让行人,尤其在通过机动车与行人过街设施│
│        │交叉混行地域时,应尽到更高的注意义务。        │
├────────┼───────────────────────────┤
│兴山县法院(2016│原告王可远在有交通信号灯和人行横道指示线的十字路口,违│
│)鄂0526民初346 │反交通规则,闯红灯并横穿马路,该过错行为与本次事故的发│
│号       │生存在直接因果关系,因此,对本次事故造成的损害后果,原│
│        │告应自行承担部分责任。被告陈经波在通过十字路口时未减速│
│        │慢行、礼让行人亦有过错。               │
├────────┼───────────────────────────┤
│户县法院(2017)│被告韩建兵驾驶车辆在通过十字路口人行横道时,未充分尽到│
│陕0125民初1214号│减速慢行,礼让行人,安全通过的注意义务,故被告韩建兵对│
│        │事故的发生具有过错,被告韩建兵应承担本次事故的主要责任│
│        │。原告南保民在通过十字路口时,未注意交通信号指示灯的指│
│        │示,亦未尽到安全注意义务,应承担事故的次要责任。   │
└────────┴───────────────────────────┘

表3:无法查明行人是否闯红灯时机动车驾驶人的礼让义务(图表由笔者制作)

┌────────┬───────────────────────────┐
│审理法院及案号 │法院裁判理由                     │
├────────┼───────────────────────────┤
│上海市一中院(20│《道路交通安全法》47条规定,机动车行经人行横道时,应│
│15)沪一中民一(│当减速行驶,遇到行人正在通过人行横道,应当停车让行;本│
│民)终字第2818号│案事故发生时,刘志来正行走在人行横道上,机动车一方应停│
│        │车让行,且没有证据证明刘志来有闯红灯的行为,故应由董月│
│        │梅承担全部赔偿责任。                 │
├────────┼───────────────────────────┤
│沈阳市中院(2015│杨庆红提供的视频并不能反映出任凯军由南向北开始过马路时│
│)沈中民一终字第│其所面对的信号灯为红灯,依据我国《道路交通安全法》第47│
│01553号     │条规定,机动车行经人行横道时,应当减速行驶;遇行人正在│
│        │通过人行横道,应当停车让行。……对于赔偿比例问题,原审│
│        │已认定任凯军过马路时未尽到高度注意义务确定其承担10%的 │
│        │责任,本院予以确认。                 │
├────────┼───────────────────────────┤
│集美区法院(2014│本案交通事故发生地点处于交通信号灯控制的交叉路口,因无│
│)集民初字第1467│法查证事发时曹什刚进入事发路口西侧人行横道时的人行横道│
│号       │信号灯的情况,致事故成因无法查清。综合交警认定的事实经│
│        │过、事故发生时的具体情形以及曹什刚与冀科双方的各自过错│
│        │程度,本院酌情认定曹什刚与冀科各自负本次交通事故同等责│
│        │任。                         │
└────────┴───────────────────────────┘

由此可见,在行人闯红灯时,机动车驾驶人仍然需要礼让行人。那么,举重以明轻。即便在法院无法查明行人是否闯红灯时,机动车驾驶人依旧需要礼让行人。一言以蔽之,机动车驾驶人“在任何时候均应当尽到注意义务,并礼让行人”。[19]

至于机动车驾驶人礼让行人的理论基础,根据人行横道上有无信号灯控制,笔者认为可以归纳为以下两点:

第一,通行安全与通行效率之间的利益权衡。在道路交通中,人行横道的设置本身就是通行安全与通行效率之间相互权衡的产物。机动车作为高速行驶的交通运输工具,“具有动能大、速度快等物理特性以及在道路行驶中的优势地位”,[20]行人往往处于弱势地位。为了保障交通安全,机动车必须在其专用道路上行驶。人行横道设置的目的,就是通过限制行人的通行线路来防止行人乱穿马路等现象,进而保障机动车在专用道路上的通行效率。对于行人而言,人行横道的设置限制了其通行自由,使其往往需要通过绕行而不能以最便捷的方式横穿马路;对于机动车而言,正是由于将行人限制在人行横道上通行,才有了其在机动车专用道路其他路段的快速通行。

当人行横道没有安装交通信号灯时,既然行人已经为保障机动车专用道路的通行效率作出了让步,那么就应义不容辞享有在人行横道上优先通行的权利;相应的,机动车享有在专用道路

  ······

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