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【期刊名称】 《行政法学研究》
作为行政自制手段的区域限批:性质判断与司法控制
【英文标题】 Regional Restrictions on Environmental Impact Assessment Approval as Administrative Self-Restraint:The Legal Nature and Judicial Control
【作者】 尹婷【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 行政法学
【中文关键词】 区域限批;内部行为;法律保留原则;比例原则
【英文关键词】 Regional Restrictions on EIA Approval ; Internal Behavior; Principle of Legal Reservation; Principle of Proportionality
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 112
【摘要】

《环境保护法》确立了以总量控制为目的的区域限批制度,突破了建设项目环评审批权在行政组织内部的原始分配。赋予省级以上环境保护主管部门启动区域限批的权力,实质上是授权其在特定情况下对下级环境保护主管部门的行政许可实施权进行限制。区域限批决定在性质上属于内部行为,同时由于其可能影响相对人依法取得行政许可的权利,法院可以在对相应的行政许可实施行为的诉讼中审查区域限批决定的合法性。根据法律保留原则,规范性文件不能超出立法授权的目的、范围增设限批情形。而直接依据立法上的区域限批条款作出的限批决定也要接受比例原则的检验。

【英文摘要】

According to environment protection law, the regional restriction on EIA approval serves as a supporting system of the pollutant total amount control system. It adjusts the allocation of administrative license power. The nature of regional restrictions is to restrict local authority’s license power, which is internal behavior rather than administrative action. The court can examine the legality of regional restrictions in the process of judicial review of related administrative action. The regional restriction should be regulated by the principle of legal reservation and the principle of proportionality.

【全文】法宝引证码CLI.A.1280726    
  

在我国的环境治理中,区域限批作为遏制地方保护主义的手段被频繁使用,然而对其行为性质、法律效果的理论探讨还不够充分,特别是对立法上区域限批条款的规范意旨缺乏关注。规范性文件取代法律成为大量限批决定的直接依据,区域限批在实践中的发展面临质疑。如立法授权省级以上环境保护主管部门作出“暂停审批”的决定是否能得出“地方各级环境保护部门应当同步暂停审批”的要求?限批范围能否扩展至存在严重生态破坏或环境违法行为的地区?受到限批决定影响的利害关系人怎样寻求救济,法院应如何审查限批决定?本文将围绕立法上的区域限批条款对这些问题进行回答。

一、总量控制:区域限批条款中的立法意旨

在区域限批的性质判断上长期存在行政处罚、[1]抽象性行政行为、[2]内部行为之争,[3]这不仅是因为区域限批不属于常见的定型化的行政行为,也因该制度从地方试验到成为法定制度本身经历了较大的变迁,立法所确立的区域限批制度与实践中的区域限批行为脱节。区域限批条款反映了立法者对这一制度的应然期待,而实践中不乏偏离立法意旨的限批行为,同时由于政策推动先于立法的现实,偏离立法意旨的实践反而成为理解区域限批的基础,遮蔽了立法的规范目的。立法确立的区域限批制度体现了在环境保护目标责任制基础上为实现总量控制目标而暂时中止环评审批的法治化路径,限批是对行政许可实施权的限制,是一种行政自制手段。由于限批决定可能会对行政相对人的权利产生影响,区域限批的立法设计严格遵循比例原则,对目的正当和手段必要的要求体现在法律发展中。下文通过考察区域限批的早期实践和法律发展,展现立法对区域限批制度的功能定位。

最早实施区域限批的行政机关是四川省环保局,2006年11月泸州电厂发生泄油事故,造成长江流域水体污染,四川省环保局根据2004年颁布的《中共四川省委四川省人民政府进一步加强环境保护工作的决定》,[4]对泸州市进行了为期两个月的限批,暂停审批泸州市除污染治理项目以外的新建项目。2007年国家环保总局(现生态环境部)首次启动区域限批,仅在一年间就12次使用这一行政措施。[5]考察这一阶段对区域限批的应用,可以看到以下明显特征:首先,这一时期的区域限批主要以规范性文件为依据,其中最重要的是2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》;其次,限批事由以地区内存在严重的环境违法行为为主,环保总局首次启动区域限批的一年间,被限批地区全部存在违反环评要求的情况;最后,限批以惩戒和确保行政义务实现为目的,解除限批的前提是纠正行政违法行为。

正是早期实践中的这些特征使研究者常将区域限批定性为行政处罚或行政强制,但作为行政上确保义务履行制度的行政处罚和行政强制都仅针对未履行行政义务的相对人,对外直接产生法律效果。区域限批并不符合这种行政主体——行政相对人的构造,而形成了上级环境行政管理部门——下级政府及环境行政管理部门——行政相对人的复杂关系。环境影响评价审批属于依申请行政行为,区域限批并不以存在申请为前提,因此暂停审批的决定不会直接对外产生法律效果,且可能受限批决定影响的申请人往往不是未履行行政义务的相对人。根据《行政许可法》的规定,“符合法定条件、标准的,申请人有依法取得行政许可的平等权利”,[6]申请人如果因所在区域其他主体的违法行为而被限制取得行政许可,这也有违《行政许可法》上的公平原则。

有鉴于此,早期区域限批实践在合法性与合理性上都存在问题。限批成为法定制度始于2008修订的《水污染防治法》,根据《水污染防治法》第18条第4款, [7]“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区,有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件”,这一规定虽然延续了之前实践中对特定地区在一定条件下暂停审批环评文件的做法,但在内容、目的、性质上都发生了较大的变化。首先,限批以控制而非惩戒为目的,限批前提是该地区超过重点水污染物排放总量控制指标,而不问其是否是违法行为的后果;此外,限批对象是新增重点水污染物排放总量的建设项目,总量控制的目的和停止新增项目审批的手段之间存在合理对应,限批手段有助于总量控制之目标的达成。

由此可见,《水污染防治法》对区域限批的规定与实践中环保部门进行的制度探索已大异其趣,区域限批制度的立法建构并非对先行试验的确认,而是在重审限批行为合法性与合理性问题之后的规范。在《水污染防治法》之后共有三部法律对区域限批作出规定,其中2014年《环境保护法》的修订正式确立区域限批制度。《环境保护法》第44条第2款规定“对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区,省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件”,这一规定延续了《水污染防治法不接我们电话 也不给拒接原因》控制而非惩戒的取向,明确了限批适用的前提和对象。2015年修订的《大气污染防治法》和2016年修订的《海洋环境保护法》都在各自领域规定了以总量控制和环境保护目标责任制为基础的限批制度。其中《大气污染防治法》规定限批机关在暂停审批同时应当约谈被限批地区人民政府主要负责人,表明限批的主要目的在于督促行政机关特别是地方政府履行职责。《海洋环境保护法》明确限批对象是“新增相应种类污染物排放总量的建设项目”,通过强调“相应种类”,对限批对象进一步限制,反映了立法面对限批可能产生的侵益后果,要求限批手段要有助于实现总量控制的目的并将其对相对人的影响限制在最小范围。

二、行政自制:区域限批决定的法律效果分析

区域限批不是对具体事件的处理,也不直接处分行政相对人的权利义务,其所针对的并不是特定的行政许可申请,而是行政机关的环评审批权。依据《环境保护法》区域限批的启动主体是国家和省级环境保护主管部门,其行为模式表现为作出暂停审批特定区域行政许可的决定,表面上是对其自有行政许可权的依法处分或“冻结”,实际上涉及行政主体之间的权限调整。“暂停审批”决定约束具有相应审批权的行政主体而非特定的行政相对人,区域限批条款实质上是授权限批启动主体在特定条件下中止相应行政机关的环评审批权。对授权条款的理解不能仅根据文义还要结合立法目的进行考量。

对《环境保护法》第44条第2款规定的限批权限及其所产生法律效果一直存在争议,争议集中在限批启动主体“应当暂停审批其”相应建设项目的环评文件,所涉及的仅是限批启动主体本身的行政许可实施权还是同时包括该地区下级环境保护主管部门的行政许可实施权。如果仅就文义解释,“其”指代的是被限批区域,“暂停审批其”不同于“暂停其审批”,所针对的仅是限批启动主体自身审批权限内的建设项目环评文件。[8]

进一步问,如果没有区域限批条款,国家、省级环境保护主管部门本身是否有权暂时中止或改变下级环境保护主管部门的环评审批权?从《环境影响评价法》对建设项目环评审批权的分配看,国务院环境保护主管部门负责审批的建设项目环境影响评价文件限于法律列举的三类项目,[9]在此之外的建设项目环境影响评价文件的审批权限由省一级人民政府规定,即地方各级环境保护主管部门所享有的行政许可实施权由省一级人民政府赋予而非由上级环境保护主管部门赋予,从基本的授权理论出发,国家、省级环境保护主管部门本身无权决定或改变下级环境保护主管部门的权限。同时,从组织法角度出发,尽管环境保护主管部门根据《环境保护法》对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理,[10]监督管理权本身并不能自然推导出改变下级环境保护主管部门权限的权力,《环境保护法》同时授权地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责,[11]而地方各级环境保护主管部门属于地方各级政府的组成部门,受本级人民政府领导,[12]在干预程度上监督管理应与领导存在差别。上级部门所行使的监督管理权以技术指导、监督考核为主,[13]除非法律的特别授权不宜直接改变下级部门的权限。[14]

然而,根据2015年环保部(现生态环境部)制定的《建设项目环境影响评价区域限批管理办法(试行)》,环保部作出限批决定后地方各级环境保护部门应当同步暂停审批被限批地区的相关建设项目环境影响评价文件,[15]即实践中的“暂停审批”不仅拘束作出限批决定的行政主体的行政许可实施权还同时拘束该地区下级环境保护主管部门的行政许可实施权。而根据行政许可实施职权法定的原则,[16]同步暂停审批应有法律授权,可作为依据的法律只有《环境保护法》上的区域限批条款,这就要求对《环境保护法》第44条第2款的解释不能仅根据文义,还要结合目的、历史、体系综合考量,特别是上文所讨论的立法对区域限批的制度定位。

我国立法对区域限批制度的建构主要通过《水污染防治法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》四部法律,其中最重要的是《环境保护法》。四部法律都以超过总量控制指标或者未完成环境质量目标为限批前提,这表明立法者对区域限批的定位以实现总量控制为目的。特别是《环境保护法》第44条第1款首先规定了总量控制制度,随后在第2款规定了区域限批制度,更显示了区域限批制度作为总量控制和环境目标责任制度配套机制的功能定位。在我国分级审批和审批权下放的背景下,国务院环境保护行政主管部门专属的审批事项相当有限,如果对一个地区作出限批决定,暂停审批许可的范围仅限于其专属审批事项,而不涉及该地区由下级环境保护主管部门负责审批的建设项目,总量控制的目的根本无法实现。所以从立法目的考虑,区域限批制度中暂停审批的事项范围应该包括所有因新增重点污染物排放而影响相应总量控制或环境目标实现的建设项目。即在限批的事项范围问题上,不以限批机关本身的审批权限为标准,而以建设项目对总量控制和环境质量目标的影响为标准。举例说明,如果限批启动主体因二氧化硫超标而对某地区决定实施区域限批,停止审批的是该地区所有新增二氧化硫排放的建设项目,而无论由哪级环境保护主管部门行使对相关建设项目的审批权,同时也仅限于新增二氧化硫排放的建设项目,如果某一建设项目仅增加氮氧化物而不增加二氧化硫,即使该项目在限批决定机关的审批权限内也不应被影响。

可见立法规定的限批权并不与环评审批权重合,限批决定是对行政机关审批权的约束,并以通知的形式在行政组织内部发生效力。同时,省级以上环境保护主管部门行使限批权也不基于科层制下的固有职权,而依据法律的明确授权,限批条款的规范目的是理解这一授权的关键。要求地方各级环保部门同步暂停审批才是限批决定真正的法律效果,其法理依据在于当立法要求必须实现某一目的,则该法律允许行使达成这一目的所需要的最起码的权力。[17]同时,既然限批权来自法律授权,对其行使也应严格遵循授权条款的内容、目的和范围。

三、内部行为:区域限批决定打遮阳伞就显得很娘


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