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【期刊名称】 《行政法学研究(文摘)》
检察机关提起行政公益诉讼的实证考察
【作者】 覃慧【作者单位】 清华大学法学院{博士后研究人员}
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 检察机关;行政公益诉讼;改革试点
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 87
【摘要】

检察机关独享行政公益诉讼的起诉资格,体现了我国公益诉讼 “国家化”的政策考虑与制度安排。诉前程序的设置,发挥了检察机关督促执法、过滤案件、节约司法资源的作用;在案件调查证据收集过程中拥有“法定”方式,这些是“国家化”安排的独特优势。但这样的安排在试点期间也暴露了不少问题:检察机关在案件的发现上高度依赖单一的案件线索获取方式;在选择案件上存在着“趋易避难”、避重就轻的倾向;在地方政治生态中的微妙处境,制约了其在公益诉讼中的作为。因此建议围绕“国家化”行政公益诉讼的优势,激活检察系统内部责任机制、精细化相应的制度构建;拓展个人组织的诉讼资格,实行“国家化”与“社会化”的并轨。

【全文】法宝引证码CLI.A.1280743    
  

借着《行政诉讼法》第一次修改的东风,行政公益诉讼获得了前所未有的关注。其中,检察机关是否有资格提起行政公益诉讼的争议最大。在党中央文件指引及推动作用下, 2015年7月全国人大通过授权最高人民检察院(以下简称“最高检”)在部分地方开展为其两年的检察公益诉讼的实践探索。试点结束后,官方高度肯定了这一试点的积极效果,通过立法的形式将这一制度正式确定下来。随着立法的尘埃落定,检察机关提起行政公益诉讼的资格不再存有争议。这一立法也体现了我国行政公益诉讼“国家化”的趋势。

有学者指出公益诉讼的“国家化”趋势,一方面,是中国独特之“国家—社会”总体关系的局部体现,既有其必然性,也有其合理性。另一方面,实为社会公共利益保护的国家内在化。 似乎这种由检察机关独享行政公益诉讼原告资格的做法,具有“天然的优势”且毋庸置疑。当前学界对于行政公益诉讼的讨论也完全建立在这种“国家化”的趋势之上,在此基础上进一步对制度或立法的完善献计献策。 这样的研究具有极强的现实主义色彩,但却缺乏对这一制度宏大的关怀。

事实上,试点期间行政公益诉讼“国家化”的制度设计,由检察机关担当行政公益诉讼的唯一起诉人做法,已经暴露出不少问题。此前就有学者提出对担忧——检察机关“只是在形式上保持着行政公益诉讼案件的一定数量,而不去真正挑战对公益已经造成或者潜在地会造成巨大侵害的政府行为”也正在部分地变成事实,这将直接影响到未来公益诉讼的命运。因此我们有必要对这一制度“国家化”的安排进行通盘性反思。反思建立在对试点情况的考察之上,拟以官方公布的数据、多种渠道收集而来的行政公益诉讼案件并结合对检察人员的访谈来进行详细地阐释。

一、行政公益诉讼“国家化”的制度架构

行政公益诉讼立法讨论之际,争论最多、争议最大问题为“到底谁有资格提起诉讼?”“一元论”“二元论”还是“多元论”之间彼此激烈交锋。最终,立法选择了“一元论”,由检察机关独享提起行政公益诉讼。有学者将“提起公益诉讼的资格一般性地赋予社会组织、个人,还是限定在行政机关、司法机关、具有官方色彩的社会组织”,归纳为体现了公益诉讼“社会化”或“国家化”的政策考量与安排。 参照这个标准,我国行政公益诉讼是一种体现为“国家化”的制度安排。在这种“国家化”的制度安排下,检察机关享有对案件是否提起行政公益诉讼的最终决定权;为了配合检察机关在公益诉讼中承担的举证责任,试点期间最高检赋予了检察机关“法定”的调查权。

二、如何发现案子:高度依赖单一的案件线索获取方式

如果将检察行政公益诉讼比成是一道烧好的菜,那么案件线索的发现则是挑选做成这道菜基本原料的过程。从试点反馈的案件线索数来看,与遍地皆是的行政不作为或违法作为相比,线索总量非常有限。案件线索数量有限则又反映了各地检察机关在试点工作中普遍所存在的案件线索发现难的问题。三年不开张,开张吃三年

为什么各地检察机关普遍存在着案件线索发现难的问题?对这一问题的解答可以回溯到对案件线索获取方式的梳理来看。按照《实施办法》的规定,案件的线索来源于“人民检察院履行职责中”,但条文的规定抽象模糊,很难通过字面解读具体的方式。于是我们通过整理最高检公布的典型案例并结合对检察官的访谈,大致梳理出现有线索来源的方式。与此同时,这种笼统的表达方式也给我们精确地统计每种方式的使用频率带来了困难,因此我们一并结合现有的其它研究成果来看。

结合现有的其它实证研究的成果来看,尽管案件线索的获取方式是多种多样的,但检察机关在履行职务犯罪侦查、审查起诉、批捕或刑事审判监督职责中发现案件线索在使用频率上占比达到了绝对比重。 这一方式也是目前检察机关案件线索获取的主要方式。检察机关之所以高度依赖系统内部反贪反渎职、公诉、审监等部门对案件线索的移交,因为这些部门在前期工作之中已经有了相当的积累并相应地固定了证据,为后期公益诉讼的工作打下了良好的基础。但在这一方式中,检察系统内部相关业务部门横向移送的机制是否顺畅则直接影响到了案件线索的来源量。从试点的情况来看,检察系统内部相关业务部门横向移送的机制运行普遍存在着不顺畅的问题。因为检察系统内部其它业务部门并不负责行政公益诉讼的具体工作,对相关事项缺乏明确与清晰的了解,一定程度上会导致案件线索的遗漏。

除此之外,检察机关还辅之以民事行政检察部门专项检察、借助其它行政部门的配合主动出击找线索等的方式获取案件线索。检察机关的专项检察主要是为了配合政府特定时期的工作需求,不具备机制的常态性,从这种方式中获取案件线索具有一定的随机性。而依靠其它行政部门的积极配合,从中发现行政自身不作为或违法作为,就两个机关追求的利益而言,本质上是冲突的,因此也很难期待能够从这一方式中持续地发现案件线索。此外,基于现有的制度安排尽管并未排除其它主体通过申诉、控告和举报方式向检察机关提供线索,但事实上其它主体在案件线索发现上目前尚未有积极的表现。

三、办理了什么案子:“趋易避难”、避重就轻的选


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