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【期刊名称】 《行政法学研究》
论行政收费的理由和标准
【英文标题】 On the Reasons and Standards of Administrative Fees
【作者】 王锴【作者单位】 北京航空航天大学法学院
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 行政收费;额外成本;个别受益;经济诱导性
【英文关键词】 Administrative Fees; Additional Costs; Individual Benefits; Economic Inducement
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 39
【摘要】

行政收费乱象的根源不仅仅是法律依据的不统一,更在于收费理由和标准的不明确。长期以来,我国立法中一方面混淆了行政收费与公用事业或公益性服务价格、政府性基金、罚款、税的区别,另一方面又将代履行费排除在行政收费之外。尤为严重的是,税费不分导致收费成为国家增加财政收入的来源,因此需要从理论上予以厘清。税与费的区分关键在于国家给付的“可归因于个人性”,具体表现为额外成本、个别受益和经济诱导性,其中行政规费的理由主要是额外成本原则,特许规费、需要使用许可的使用规费、受益费的理由是个别受益原则,社会抚养费和拥挤性公共物品的使用规费则更多表现为经济诱导性。行政收费的标准包括对等原则和成本覆盖原则,需要根据不同的收费理由而定。

【英文摘要】

The root cause of the disorder of administrative fees is not only the inconsistency of the legal basis, but also the uncertainty of the reasons and standards of fees. For a long time, China's legislation has confused the differences between administrative fees and public service prices, government funds, fines and taxes. At the same time, it excludes the performance fees from administrative fees. Especially serious is that no distinction between taxes and fees leads to that collecting fees has become a way to increase national revenue, so the distinction needs to be clarified in the theory.

【全文】法宝引证码CLI.A.1280734    
  

2018年岳麓书院门票事件所产生的争议使得行政收费的问题再次引起人们的关注。[1]据笔者不完全统计,我国目前共有52部法律、96部行政法规规定了行政收费的费种,但是,除了很少的立法规定了行政收费的程序外,[2]大多数立法只是简单规定了在某件事情上要收费,但是为什么收费、收多少费并不明确。在笔者看来,我国行政收费所存在的“乱象”并非简单的缺少一部统一的《行政收费法》的问题,更根本的问题是在理论层面,没有解决行政收费的理由和标准。就此次岳麓书院门票事件来看,人们质疑的焦点也在于:岳麓书院位于岳麓山风景区,但是作为主体的岳麓山风景区早已不收费,岳麓书院收费的理由是什么?同时,岳麓书院收费50元,远远高于岳麓山风景区早期收费时的15元,这个收费的标准又是如何确定的?[3]基于此,笔者拟从行政法的角度对行政收费的理由和标准进行讨论。

一、有关行政收费的理由和标准的立法乱象

(一)收费依据的混乱

一些学者主张,行政收费属于我国《立法法》第8条第7项规定的“对非国有财产的征收”的法律保留事项。[4]但不能不注意的是,我国法律保留中的“法律”并不限于全国人大及其常委会的法律,还可以包括行政法规,即所谓绝对法律保留和相对法律保留。根据《立法法》第9条,行政法规不能规定绝对法律保留的事项,而“对非国有财产的征收”并不属于绝对法律保留。由此来看,行政收费的依据应当是法律和行政法规。这一点也为《乡镇企业法》第17条所确认,该条规定,除法律、行政法规另有规定外,任何机关、组织或者个人不得以任何方式向乡镇企业收取费用,进行摊派。但同样是全国人大常委会制定的《中小企业促进法》第54条却规定,任何单位不得违反法律、法规向中小企业收取费用,不得实施没有法律、法规依据的罚款,不得向中小企业摊派财物。中小企业对违反上述规定的行为有权拒绝和举报、控告。此处的“法律、法规”应当不限于法律和行政法规,还可能包括地方性法规,甚至经济特区法规。同时,《农业法》第67条也规定,任何机关或者单位向农民或者农业生产经营组织收取行政、事业性费用必须依据法律、法规的规定。收费的项目、范围和标准应当公布。没有法律、法规依据的收费,农民和农业生产经营组织有权拒绝。但是,作为我国目前专门针对行政收费的立法——《行政事业性收费标准管理办法》,其第3条则将行政事业性收费的依据进一步扩展到“法律法规等有关规定”,据学者统计,现实中确有部分行政收费是由部门规章、地方政府规章乃至非立法性的其他规范性文件设定的。[5]可以说,收费依据的不确定是导致目前行政收费混乱的首要原因。

(二)收与不收的混乱

首先,对于同样类型的收费项目,有的立法规定要征收,有的立法却规定不征收。比如同样是登记,《农民专业合作社法》第13条规定,农民专业合作社登记办法由国务院规定。办理登记不得收取费用。而《农村土地承包法》第24条规定,国家对耕地、林地和草地等实行统一登记,……登记机构除按规定收取证书工本费外,不得收取其他费用。该条规定的登记却是要收取“工本费”的。

其次,有些立法对于收费还是免费立场模糊。最典型的是《旅游法》第43条第3款,公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外,应当逐步免费开放。从该款的表述来看,公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等最终要实现免费,但是目前可以收费,问题是从收费过渡到免费到底多长时间完成呢?如果不明确,就可能导致一些事业性收费永远处于“逐步免费”的状态。再比如《文物保护法

》第10条第1款规定,县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划,所需经费列入本级财政预算。但该条第3款又规定,国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等可以收取事业性收入,专门用于文物保护。这显然与第1款相矛盾,因为一方面,既然文物保护的经费由本级财政承担,国有博物馆、纪念馆、文物保护单位还有什么理由再收取事业性收入用于文物保护呢?另一方面,如果说文物保护的目的是维护文物保护设施、弥补参观给文物保护设施带来的损耗的话,那么,只要人人都有参观的可能,这种维护费用就应当由纳税来承担。2009年国家用燃油附加税来取代养路费就是这个道理。正是由于立法中的种种模糊,使得某些事业性收费一直处于灰色地带。

再次,对行政收费的取消或者停征没有采取法律途径。“行政事业性收费的项目、依据、标准”属于2007年《政府信息公开条例》第10条所规定的县级以上政府及其部门重点主动公开的事项。据此,财政部每年在其网站上公布全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单。根据其2017年公布的清单,中央部门和单位的收费项目只有49项。远远低于笔者在中国人大网的“中国法律法规信息库”中所检索的具有法律行政法规依据的148项收费项目。这其中的差距可以用近年来我国开展行政收费项目的清理来解释,比如2017年就取消或停征了41项中央设立的行政事业性收费项目。[6]但问题在于,这种取消或停征并没有采取法律途径进行。因为一些被取消或停征的收费项目本身是法律或者行政法规规定的,比如核安全技术评审费是《民用核安全设备监督管理条例》第60条规定的,河道工程修建维护管理费是《防洪法》第51条规定的,药品检验费是《药品管理法》第40条规定的,那么,在没有修法的情况下就取消或停征上述收费项目,虽然客观上减轻了企业或公民的负担,但这种做法本身却存在合法性的问题,并给人留下“收不收全凭行政机关一句话”的印象。

(三)收多收少的混乱

根据2018年《行政事业性收费标准管理办法》,我国将行政收费分为行政管理类收费、资源补偿性收费、鉴定类收费、考试类收费和培训类收费五种,并且针对这五种收费类型确定了具体的收费标准。其中,行政管理类一般按照直接成本收取、证照印制费用原则上根据招标价格确定。资源补偿性收费按照资源的价值或者稀缺性以及开采利用给自然资源带来的损害、治理和恢复成本来确定。除此之外,鉴定类收费、考试类收费、培训类收费都按照支出成本来确定。总体来看,除了证照印制费和资源补偿性收费外,我国的行政收费都以成本作为标准。但在实践中,并未严格贯彻这一标准。比如工商行政管理部门在核发企业法人营业执照时,是按照企业注册资金的比例收取不同的费用。[7]再比如2013年以来我国政府多次降低行政事业性收费标准,仅2013年10月1日起就降低了14个部门20项行政事业性收费,每年减少2亿元。[8]然而,如果这一降费是合理的,是否意味着之前收取的费用过高?反之,如果之前的费用是按照成本收取的,那么降费是否会导致公共资金的亏损呢?

二、行政收费的理由

要想说明行政收费的理由,就必须区分行政收费与几个相近概念。

(一)行政收费和公用事业或公益性服务价格

我国《价格法》第18条规定,下列商品和服务价格,政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价:(1)与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;(2)资源稀缺的少数商品价格;(3)自然垄断经营的商品价格;(4)重要的公用事业价格;(5)重要的公益性服务价格。根据全国人大常委会的解释,这里的“公用事业”通常是指适应社会公众的物质生活的共同需要而经营的事业。如公共汽车、地铁、自来水、煤气供应、电话、出租汽车、邮政等。“公益性服务”是为社会公众或者公众中某些特定的对象提供的带有社会福利性质的服务。如学校、公园、博物馆、医院等。[9]这使得公用事业或公益性服务的价格容易与行政收费中的事业性收费发生混淆。比如2017年财政部公布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》就将公办幼儿园的保教费和住宿费、普通高中的学费和住宿费、高等学校的学费和住宿费等属于《价格法》规定的公益性服务的价格纳入了行政事业性收费的范围。

诚如前述,我国一般将行政收费称为行政事业性收费。其中的“事业性收费”,根据国家物价局和财政部1988年《关于加强行政事业性收费管理的通知》,主要是指不具有管理性质而是具有服务性质的收费,比如卫生健康部门的预防接种服务费、相关部门的考试考务费、培训费,这种带有服务性质的事业性收费与公益性服务价格有何区别?笔者认为,区别首先在于价格的收取主体是企业,而事业性收费的主体是行政机关或者事业单位。当然,传统上公用事业也是由行政机关或事业单位提供的,只不过后来实行民营化后允许企业提供,这也使得公法上的行政收费关系变成了企业与使用者之间的私法上的价格关系。但是,这种民营化本身存在界限,从而防止公法遁入私法,[10]损害公民福利和加重公民负担。其次,价格本质上是合同关系,价格的形成和内容都是当事人合意的结果。而事业性收费带有强制性和法定性,也就是说,收不收费以及收多少费都是法律规定的结果,当事人没有选择权。再次,公益性服务价格是由成本和利润组成,而事业性收费仅仅涵盖成本。即使《价格法》规定公益性服务实行政府指导价或者政府定价,那只是对企业利润的控制,并非不允许其收取利润。这与行政收费有着本质区别。

具体到此次岳麓书院门票事件,首先,收费主体无论是岳麓书院还是岳麓书院文物管理处,都不是企业;[11]其次,岳麓书院的收费不是基于岳麓书院的管理者与使用者之间的合意而成,而是法定的结果。这从2008年中宣部、财政部、文化部、国家文物局发布的《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》第2条可以看出,“全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆,全国爱国主义教育示范基地全部免费开放。其中,文物建筑及遗址类博物馆暂不实行全部免费开放”。再次,根据《文物保护法》第10条第3款,文物保护单位的事业性收入专门用于文物保护。可见,岳麓书院收取门票不能用于盈利。上述特征都决定了岳麓书院门票的性质更多是事业性收费而非公益性服务价格。

(二)行政收费与政府性基金

根据2010年财政部颁布的《政府性基金管理暂行办法》第2条,政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定,为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金一般都冠以“基金”的名称,比如《防洪法》规定的水利建设基金,《邮政法》规定的邮政普遍服务基金、《土地管理法》规定的新菜地开发建设基金。但是现实中,也有一些政府性基金用“费”来命名,比如教育费附加、港口建设费、文化事业建设费,此时就容易跟行政收费发生混淆。其实,政府性基金更接近税,政府性基金所支持的公共基础设施和公共事业具有普惠性,并非个别人受益。但是,政府性基金与税的区别在于,政府性基金往往是专款专用,而税是统收统支,后者的使用范围比前者要广泛。

(三)行政收费与罚款

在我国,争议最大的行政收费恐怕是社会抚养费。一些学者认为,社会抚养费既然是针对违反计划生育义务行为的,就不应该是行政收费,而是一种罚款。[12]但是问题在于,将生孩子视为违法,这是不符合宪法所规定的人格尊严的价值的。就像德国联邦宪法法院在“孩童为损害”判决中所指出的,由于医生的结扎手术失败而导致原告怀孕生子,即使孩子的出生是非原告所愿的,原告也不能因为孩子的抚养费用向医生请求财产损害赔偿。因为“所有的国家权力均有义务重视每个人为自己的主体性而存在,所以禁止将小孩子的养育义务理解成损害。若非如此,孩童将会被贬抑为法律上请求权的客体,最后孩童沦为一项纯损害项目、纳入经济负担为形象的损害计算中”。[13]当然,将社会抚养费视为给社会造成了负担从而需要对公共资源进行的补偿的观点也是有问题的,因为将孩子视为负担同样有损他的人格尊严。所以,笔者比较赞成王贵松教授的观点,即社会抚养费更多是一种经济诱导性的收费,[14]即通过经济手段来引导人们计划生育。这与西方一些国家通过征收拥堵费来减少道路拥堵的性质一样。开弓没有回头箭

行政收费与罚款的区别除了是否针对违法行为外,还在于收费和收取罚款的目的不一样。收费是为了填补行政机关的额外成本,具有恢复原状的功能;而罚款的目的是制裁,无论当事人是否恢复原状,都要剥夺其部分合法财产来进行惩罚。因此,罚款与行政收费是可以并存的。比如《土地管理法》第75条规定,违反本法规定,拒不履行土地复垦义务的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,责令缴纳复垦费,专项用于土地复垦,可以处以罚款。此处的土地复垦费之所以是行政收费而非罚款,就在于其目的仅为填补行政机关因为当事人的违法行为所支出的额外成本(恢复原状的费用)。

(四)行政收费与代履行费

代履行费是我国立法中比较常见的行政机关收费项目,但是2017年财政部发布的《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》中却没有提及该项费用。关于代履行费,《行政强制法》第50条规定征收的前提是“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行。”同时,第51条第2款规定,代履行的费用按照成本合理确定,由当事人承担。虽然代履行分为行政机关代履行和第三人代履行,但费用都由义务人交给行政机关,因为第三人与义务人之间没有直接的法律关系,“第三人不能要求义务人支付代履行费,而只能根据他与行政机关之间的私法合同要求行政机关支付”。[15]那么,行政机关收取代履行费是否属于行政收费呢?笔者认为应当属于。首先,代履行费不是罚款。代履行费的目的是为了履行原来的义务,而罚款是在原来的义务之上施加新的义务。其次,代履行不同于行政机关的直接强制执行,行政机关直接强制执行是行政机关的工作职责,不需要收取费用。而代履行是行政机关替当事人履行义务,并非行政机关的“份内事”,并且因为当事人的过错(自己不履行义务)使得行政机关支出了额外的成本,该成本自然应由当事人承担。现在的问题在于,如何解释我国《道路交通安全法》第93条第2款?该款规定,机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离,妨碍其他车辆、行人通行的,处20元以上200元以下罚款,并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。公安机关交通管理部门拖车不得向当事人收取费用,并应当及时告知当事人停放地点。这里交管部门拖车为什么不能收费?机动车驾驶人显然没有尽到合规停车的义务,此时本应由其自己履行挪车的义务,但是他没有或者拒绝履行,此时,交管部门代替其挪车,这显然属于代履行的范畴。[16]笔者估计立法者之所以规定不收费是将此处交管部门的挪车行为理解为行政机关的直接强制执行。但是,(1)行政机关直接强制执行中的执行行为必须不同于履行原来义务的行为。就像美浓部达吉所指出的,“命令打捞成为航海障碍的沉船,当该命令不被履行时,行政机关代为打捞,称为代执行;而用爆炸物粉碎之,则是直接强制。”[17]而此处的交管部门挪车与机动车驾驶人自己挪车的行为性质是相同的。(2)直接强制执行一般都是在无法代履行的时候才被采用,[18]因为直接强制执行


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