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【期刊名称】 《行政法学研究》
公立高校国有资产之民法规范的解释论
【副标题】 以岳麓书院门票存废争议事件为例
【英文标题】 Civil Law Interpretation of State-owned Assets in Public Universities
【英文副标题】 Taking the Incident of the Yuelu Academy's Ticket Dispute as an Example
【作者】 高飞【作者单位】 广东外语外贸大学土地法制研究院
【分类】 民法总则
【中文关键词】 事业单位法人;国家所有权;国家公产;国家私产;不可移动文物
【英文关键词】 Institution With Legal Person Status; State Ownership; State-owned Public Property; State-owned Private Property; Immovable Cultural Relics
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 28
【摘要】

公立高校属于非营利法人中的事业单位法人,尽管其拥有的财产来源渠道多元,但均属于国有资产,公立高校对这部分国有资产仅享有物权性的财产支配权。在民事立法中,以是否区分国家公产和国家私产为标准,就国有资产的规范形成了两种典型的立法模式。我国将国有资产作为整体以国家所有权的形式纳入民法制度中,且在物权法中将国家所有权与其他类型的所有权给予平等保护,使之既要实现国有资产的最大化利用,并防范民事主体对其造成侵害,又要防止来自国家公权力的不当干预。公立高校直接支配的国有资产为不可移动文物时,其对该不可移动文物的管理使用不仅应当遵循民法规范的制度逻辑,而且不得违反公立高校的设立目的和保护不可移动文物的法律法规。

【英文摘要】

Public universities are nonprofit institutions with legal person status. Although public universities have multiple sources of property, all the properties are state-owned assets. Public universities enjoy property control rights for these state-owned assets. In civil legislation, taking the distinction between state-owned public property and state-owned private property as the standard, two typical legislative models have been formed on the regulation of state-owned assets. China incorporates state-owned assets into the civil law system as a whole in the form of state ownership and gives equal protection to state ownership and other types of ownership in the property law, aiming to make full use of the state-owned assets, to prevent civil subjects from infringing on them, and to prevent improper interference from the state’s public power. When the state-owned assets directly under the control of public universities are immovable cultural relics, the management of the immovable cultural relics should not only follow the logic of civil law, but also not violate the purpose of establishing public universities and the laws for protecting immovable cultural relics.

【全文】法宝引证码CLI.A.1280728    
  

我国公立高校系由国家出资设立,其自成立之日起就与国家在财产关系上纠缠不清,实践中对于如何使用其直接支配的国有资产也时有纷争,如武汉大学在樱花盛开时节作出的“限客令”现象、[1]中国药科大学诉福瑞科技公司不正当竞争案,[2]都是涉及公立高校财产权的合理使用限度的争议。2018年12月11日,湖南师范大学倪洪涛教授在公众号“湘江行政法评论”发文质疑湖南大学岳麓书院门票收费的必要性与正当性,再次引发各界对公立高校使用其直接支配的国有资产之法律规制实践的关注。在讨论该事件时,学者大多聚焦于公立高校管理使用国有资产及政府对此予以监管的行政法依据,而较少对作为国有资产正当使用之基础的民法规范进行细致剖析。本文拟以岳麓书院门票存废纷争事件为例,从解释论视角对公立高校直接支配的国有资产之管理使用的民法规则进行分析,希望为公立高校国有资产的预定运作目的之实现提供民法依据。

一、公立高校财产权归属的法律定位

(一)公立高校的财产来源

根据我国《教育法》32条第1款和《高等教育法》30条第1款前句的规定,自批准设立之日起,高等学校取得法人资格。由于为实现社会公益目的,国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织,在我国被称为“事业单位”,[3]这就决定了国家出资创办的公立高校应当归类于“事业单位法人”之列。事业单位法人是非营利法人的一种,其成立需要具备法人成立的一般条件,其中包含“有与其业务活动相适应的经费来源”,[4]这是事业单位法人作为独立的民事主体存在的财产基础。

根据我国《事业单位会计准则》(财政部令第72号)的规定,公立高校的经费是指该高校占有或使用的各种财产、债权和其他权利等能以货币计量的经济资源,包括流动资产和非流动资产,其主要来源为:

第一、国家财政投入的经济资源。如国家投入的土地使用权以及建筑物等不动产;财政教育拨款、财政科研拨款及财政其他拨款等。国家投入曾经是公立高校唯一的资产来源,现在也是公立高校日常工作正常运转的重要物质保障。

第二、教育事业收入和科研事业收入。前者指高等学校通过教学及其辅助活动所获取的收入,包括以提供学历和非学历教育向学生个人或单位收取的学费、住宿费、委托培养费、考试考务费、培训费等;后者指高等学校以开展科研及其辅助活动所获取的收入,包括承接科研项目、开展科研协作、转化科技成果、进行科技咨询等活动获取的收入。近年来,“事业收入”在高校收入中增明显长,部分公立高校的事业收入已经超多或接近财政拨款。[5]

第三、上级补助收入和附属单位上缴收入。前者来自高等学校的主管部门和上级单位,其性质属于非财政补助收入;后者源于高等学校附属独立核算单位的上缴,如公立高校附属医院按照规定上缴的收入。

第四、公立高校的经营收入。该项收入是高等学校在教学、科研及其辅助活动外,通过开展非独立核算经营活动获取的收益,其属于高等学校收入的补充部分,应归入应税收入的范围。

第五、捐赠收入。高校接受社会各界捐赠的财产在世界各国或地区都是一种普遍现象,我国高校接受财产捐赠的情况也频频发生,且在捐赠数额、捐赠领域和捐赠持续时间等方面有显著提升,[6]其中大部分接受捐赠的高校都是公立高校。

第六、投资收益。一些公立高校通过投资设立了公司,如截止2014年3月,A股上市公司中以高校作为实际控制人的有25家,总市值为1878亿元,涉及到国内13所公立高校。[7]可见,公立高校利用办学积累和自身优势投资从而基于享有的股权分得红利,也成为部分公立高校的重要财产来源。

第七、其他收入。如公立高校基于其名称、校标、校徽等形成的知识产权,公立高校及其教师科研取得的知识产权等。[8]此外,公立高校的收入中还包括其直接支配的国有资产所产生的利息。

(二)公立高校的财产归属

我国《教育法》32条第3款规定,“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。”从该条文义来看,似乎公立高校直接支配的财产有国有资产与非国有资产之别,即前者由国家享有所有权,后者应当由作为事业单位法人的公立高校享有所有权。然而,这种理解被《事业单位国有资产管理暂行办法夫妻本是同林鸟》所否定,依据该办法3条第2款的规定:“事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产,事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产,其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。”由此可知,“对国家举办的事业单位来说,无论是其属于财政全额拨款、差额拨款、自收自支还是实行其他的方式,其资产都应当推定为国家所有。”[9]也就是说,我国公立高校直接支配的全部财产均被推定为国有资产,即便非属于国家投入或各级财政拨款所形成的财产,也属于由国家享有所有权的国有资产。

公立高校作为一种非营利法人,虽然其不会如同营利法人那样广泛从事各种经营活动,而且获取盈利也不是公立高校的设立宗旨,但为保证正常运行以实现其设立目的,具备必要的经费对于公立高校而言却是设立时应具备的实质性条件。根据《物权法》54条的规定,公立高校对其直接支配的财产,享有占有、使用及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利,可见,公立高校享有的这种财产权显然不能被定性为所有权,至多可以被理解为是一种与所有权相类似的财产支配权,该种财产支配权在法律性质上属于物权。[10]因此,尽管公立高校对其直接支配的各种资产不具有所有权,但却能够以享有这些资产的财产支配权彰显其财产独立性,并以这些国有资产为基础参与必要的民事活动。

(三)岳麓书院的所有权主体

据湖南大学岳麓书院官网介绍:岳麓书院位于湖南省长沙市湘江西岸秀丽的岳麓山下,湖南大学校园之中,为我国著名的“四大书院”之一;上世纪70年代,湖南省委托湖南大学管理、修复岳麓书院;因书院延续了千年的教育办学和学术研究传统,成为了全国书院中承继其传统功能的典型代表,被外界誉为“千年学府”。可见,作为古建筑的岳麓书院属于国有资产,现由湖南大学管理使用,以《物权法》中有关财产归属之规范来看,岳麓书院的所有权主体是国家,但湖南大学对该古建筑享有物权性质的财产支配权。

倪洪涛教授在公众号上发文指出,当前“岳麓书院”存有三重身份:其一,其为湖南大学的一个院系;其二,其为1988年获批的国家重点保护文物单位;其三,其为2012年认定的5A级景区岳麓山景区的一部分。但细究之,上述“岳麓书院”的三重身份所描述的不是同一对象,故它们之间并不存在冲突。就解决湖南大学岳麓书院门票存废纷争一事来看,应当首先明晰古建筑岳麓书院作为一种财产在物权法上的各种权利主体,此举之目的在于:对作为公立高校的湖南大学这一事业单位法人直接支配的包含岳麓书院在内的国有资产的管理与使用之法律规则的梳理,从民法规范视角提供必要的线索。

二、公立高校国有资产的民法规范设置

(一)国有资产所有权立法的两种模式

当今世界各国,无论其实行的是资本主义制度还是社会主义制度,均保留有大量的国有资产,但在以民法制度规范国有资产时却形成了两种典型的立法模式:

第一、公产与私产区分的二元模式。罗马法将物区分为公产和私产,有些物属于神法物、共用物和公有物,这些物均为非私产物或不可交易之物,从而不能作为私权标的。[11]有关物的这种分类方式被法国所继受,意大利在民事立法中也采用了此种分类方式。

在法国大革命之前,尽管法国没有将财产区分为公产和私产,但由于国王的财产不同于一般私有财产,该财产不允许转让也不允许通过时效取得,故以现代法学理论观之,当时国王的财产均为公产;在法国大革命时期,法国法同样未将国有财产区分为公产和私产,甚至可以说其时的法国国有财产均为私产;《拿破仑民法典》也没有采纳将国有财产作出公产与私产之区分的做法,直到1957年的《法国国有财产法》才确定了公产与私产的区分标准,但法国成文法中的公产与私产之区分标准没有被法国的行政法院和普通法院接受,这个区分标准最终是通过法院的判例才得以确立。[12]在将国有资产作出公产与私产区分的二元模式中,国家公产被排除在市场之外,受公法约束,行政机关对公产的管理由行政法院管辖,而国家私产主要由民法调整,受普通法院管辖。

第二、公产与私产不分的一元模式。德国法律意义上的公物又被称为公产,也就是国有财产,学者将之界定为“直接、长期用于公共行政目的的物”。[13]在德国尽管公产的范围及分类与法国相似,但德国在公产的民法规范设计方面却与法国分道扬镳,采取了公产与私产不分的一元模式。

在德国,公物既是行政法的规范对象,其同时也是民法的规范对象,但一般认为并不存在专门规范公物的特殊的公共所有权,在作为私法所有权的客体这一点上,公产与其他财产没有差别,而且公产原则上适用私法规则,即德国法对有关公物的法律关系进行调整的规范乃以民法中的物权为构建前提,公物被统一归入到民法典中的物的范畴。[14]不过,在物权法广受公法规范入侵之背景下,作为物权法之调整对象的公产也深受公法规范的影响,故对于公产的调整除适用民法中的物权法规范外,还应当适用行政法规范;而且,公产所有权的私法内容在公法规定之范围内遭受排挤,在适用何种法律存有疑问而私法的效力范围并未完全丧失时,则应以适用行政法规范为准。[15]由于德国法中的公产所有权在性质上为私法所有权,其同时受到行政法的规制,因而基于公产发生的争议到底由普通法院管辖还是由行政法院管辖,必须依照争议中的法律关系的性质加以确定。

(二)《物权法》中国有资产的规范设置

对于以所有权制度规范国有资产的立法例,我国民事立法借鉴了德国法的立法模式。由于作为最高法的《宪法》是一切部门法立法的依据,故立法机关必须在《宪法》约束之下通过制定法律来具体化《宪法》规范,从而形成相应的部门法秩序。[16]在我国,国有资产属于公共财产的范畴,而“公共财产是人民民主专政的物质基础,是逐步提高全体劳动人民物质生活水平和文化生活水平的物质源泉,是公民享有各项权利和自由的物质保证。”[17]因此,《宪法》既明确了公有制是我国社会主义初级阶段之基本经济制度的主体,而且将“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”载入条文,从而为我国民法制度中的国家所有权制度构建明晰了宪法依据。鉴于“所有公共财产的形成、运作、消灭、保护等各方面,都是依据公共权力的,在民法意义上可以成为权利,以宪法意义而论,现代公法上的国家或政府无权利,政府对于公产的所有和管理,是政府对人民应负的责任,是一种公法上的义务,但绝非权利。进一步说,国家财产本质上根本不是一种权利,而是国家活动的一种形式即一种权力表现。”[18]因而由《宪法》中“公共财产”的上述规范逻辑所决定,“国家所有”的规范体系“需要围绕‘公共财产’本身(如道路、水流、自然资源等)和主体活动(国家对国有财产的占有、使用、收益、处分)两个方面建构”。[19]正是以《宪法》有关国有经济即全民所有制经济以及国有资源归属之规范为基础,《物权法》对国家所有权的制度内容作出了较为全面的规定,主要包括:(1)国家所有权的主体、行使主体及行使方式;(2)国家所有权的客体范围及具体类别;(3)国家所有权的保护;(4)国有资产管理者、监督者的义务和法律责任等。不过,应强调的是,除法律规定专属于国家所有的财产外,虽然《物权法》中的国有资产的所有权主体是国家,但对国有资产享有物权性支配权的主体却呈现出多样性,其中不仅包括不同层级且利益独立的各种公法人,而且还包括国家举办的事业单位法人。所谓的公法人就是我国法律确立的机关法人,其拥有的经费由各级财政拨款形成,并被用来履行直接的管理职责和工作任务,这些财产也就是大陆法系国家所谓的“公产”,但我国机关法人直接支配的国有资产与其他各种财产一同由《物权法》进行规范。由此可知,即便国家举办的事业单位法人拥有的国有资产属于“公产”,其也应当被纳入了《物权法》的规范领域。

中华人民共和国成立后,对国有财产不进行公产和私产的区分且以民法中的所有权制度统一加以规范,这种立法模式是学习苏联民法制度的成果,将之称为苏联法制建设的中国版本也不夸张。因为苏联之前不存在可供借鉴的社会主义法律模式,其在民事立法中只能参考传统式的民法典,故1922年《苏俄民法典》的“结构与某些内容来自革命前的民法典草案,因而也就是来自《德国民法典》,虽然它篇幅更短,并采用了更为通俗的风格”。[20]在《物权法》制定过程中,对国有资产应当如何进行规范设计曾发生了较大分歧,或许因为立法中的路径依赖,我国最终维持了将国有资产作为一个整体纳入民法典中由《物权法》统一予以规范的原有模式。

从法国法的发展可知,将国有财产划分为公产与私产原本就存在较大程度的模糊,以致公产与私产之区分仅仅具有相对性。一般认为,依据财产的性质和政府制定的用途而不能作为私有财产的国有财产均属于公产的范围,但任何财产在事实上却都能够成为私有财产的对象;而且,私产的领域也不排斥公法规范的存在,行政法规也能够对私产加以限制。[21]可见,辨识国有资产的公产抑或私产之性质是一个实质性难题,我国民事立法对之予以回避是妥当而务实之策。因此,根据我国现行法的规定,“国家所有权应统一由国务院行使。国家使用在地方的国有资产,由地方政府在国务院的领导和监督下,按照国家的意志管理这些国有资产在当地的使用,地方仅有对这部分国有资产的使用管理权”。[22]同时,在当今世界各国或地区,为了保护社会公共利益,行政法规范对所有权的限制日益频繁,而基于社会主义公有制的经济制度之要求,我国国家所有权的客体包罗万象,尤其是一些重要资源由国家独占和垄断,使得为促使国家所有权具有的最广泛的社会公共目的之实现,以行政法律法规的方式介入国家所有权的行使在我国成为一种习见的社会治理模式,如《土地管理法》《海域使用管理法》《文物保护法》等法律均为行政法规范与物权法规范共存互补的典型,其在力促国有资产蕴含的社会公共目的之达成的法律功能方面,与法国法采公产与私产区分的二元模式可谓殊途同归。

(三)中国语境中公立高校资产规范设置

在我国,公立高校是事业单位法人,其直接支配的财产为国有资产,在《


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