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【期刊名称】 《法律适用·司法案例》
对行政协议纠纷案件受案范围的理解与适用
【作者】 谭红孔冰冰
【作者单位】 国家法官学院{教授}最高人民法院{行政审判庭书记员}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政协议;民事协议;纠纷;行政诉讼受案范围
【期刊年份】 2019年【期号】 8
【页码】 36
【摘要】

理论与司法实务中,对于土地收购储备中心与被征收人签订的安置补偿协议的性质尚有不同认识。通常情况下,如果土地收购储备中心被法规、规章授予相应的行政职权,或者受政府的委托,与被征收人签订安置补偿协议,那么该协议系行政协议,双方发生的纠纷属于行政诉讼受案范围。否则,双方所签协议就属民事协议,发生的争议应通过民事诉讼途径解决。

【全文】法宝引证码CLI.A.1280714    
  
  

新《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)12条详细列举了行政诉讼的受案范围,其中把政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议纠纷纳入受案范围,这是一个巨大的进步。但是,在理论界和司法实务中,对行政协议纠纷案件的受案范围问题,尚存在不同的看法。例如,“迄今为止,在我国理论界,关于国有土地使用权出让合同纠纷究竟是通过行政诉讼还是民事诉讼解决,尚未达成共识。而在司法实务中,各地法院乃至最高人民法院对此类纠纷所采取的解决路径也不尽相同。”[1]正是基于理论与实务对此问题认识的不一致,下文拟通过一则典型案例的分析,来予以论证说明此类纠纷的诉讼救济渠道。

一、基本案情与裁判结果

再审申请人欧阳备战因诉内蒙古自治区伊金霍洛旗人民政府(以下简称伊金霍洛旗政府)、内蒙古自治区伊金霍洛旗土地收购储备中心(以下简称伊金霍洛旗土地储备中心)补偿协议一案(以下简称欧阳备战诉补偿协议案),[2]不服内蒙古自治区高级人民法院作出的(2016)内行终154号行政裁定,向最高人民法院提出再审申请。

内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院一审认为,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。本案中,欧阳备战于2014年初已获知房屋拆迁安置补偿协议书被变更,其应自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼。但其于2016年3月25日提起诉讼,已超过六个月起诉期限,故其起诉不符合行政诉讼的起诉条件。遂裁定不予立案。

欧阳备战不服,提起上诉。内蒙古自治区高级人民法院二审认为,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中,鄂尔多斯仲裁委员会2014年6月4日鄂仲裁字[2014]52号仲裁书显示:欧阳备战向仲裁庭提交了《房屋拆迁安置补偿协议书》《阿勒腾席热镇阿松线商业回迁安置(货币补偿)协议书》等证据。证明欧阳备战于2014年4月9日仲裁庭开庭时已收到拆迁补偿相关文书,并获知房屋拆迁安置补偿协议书被变更,其应自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼。欧阳备战于2016年3月25日提起诉讼,已超过六个月起诉期限,其起诉不符合行政诉讼的起诉条件。一审裁定不予立案并无不当,欧阳备战的上诉理由不能成立。遂裁定驳回上诉,维持原裁定。

欧阳备战不服上述裁定,向最高人民法院申请再审称,1.原裁定适用法律、法规确有错误。再审申请人于2016年3月25日向内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院起诉请求确认伊金霍洛旗政府单方面变更《房屋拆迁安置补偿协议书》行政行为违法,未超过两年的起诉期限。一、二审法院以起诉超过六个月法定起诉期限裁定不予立案,属适用法律错误。2.原裁定认定事实不清,主要证据不足,且证据未经质证。2014年4月初伊金霍洛旗土地储备中心在履行《房屋拆迁安置补偿协议书》时提出“八年后根据政府财政实际情况分批给予再审申请人支付房屋价值补偿款”,并重新起草了《阿勒腾席热镇阿松线商业回迁安置(货币补偿)协议书》,再审申请人不同意,随后根据原《房屋拆迁安置补偿协议书》的约定,向鄂尔多斯仲裁委员会申请仲裁,并提交了《房屋拆迁安置补偿协议书》和伊金霍洛旗土地储备中心重新起草的《阿勒腾席热镇阿松线商业回迁安置(货币补偿)协议书》,作为仲裁解决补偿款纠纷的证据,该证据于本案毫无关联,二审法院却以此为证据认定再审申请人于2014年4月9日已收到拆迁补偿相关文书,实属认定事实不清。据此请求:1.撤销一、二审行政裁定;2.撤销内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院(2015)鄂行初字第19号行政裁定;3.由最高人民法院依法提审。

最高人民法院认为,本案的核心问题是,再审申请人欧阳备战的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。虽然《行政诉讼法》12条第1款第11项规定将土地房屋征收补偿协议纳入行政诉讼受案范围,再审申请人欧阳备战也确实在新的行政诉讼法实施之后提起了本案诉讼,但其起诉的补偿协议发生在新的行政诉讼法实施之前,按照当时的司法政策,此类协议属于民事协议,因此类协议引起的争议仍属民事争议,故本案不属于行政诉讼的受案范围。一、二审以欧阳备战超过起诉期限裁定驳回其起诉、上诉,理由虽有不当,但处理结果正确。至于欧阳备战诉请撤销内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院(2015)鄂行初字第19号行政裁定,因该案系另一诉讼案件,不属于本案再审审查的范围。遂裁定驳回再审申请人欧阳备战的再审申请。

二、评析聊五分钱的天吗

行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。作为行政协议,必须有一方是行政主体,该行政主体行使了法律法规规章规定的或授予的行政职权,且行使职权的目的是为了进行行政管理、实现社会公共利益,而不是为了民事交往活动进而产生了纯粹的民事上的权利义务之协议。[3]质言之,行政协议与私法协议之区别,“系以其发生公法或私法上权利义务变动之效果为断”。[4]根据《行政诉讼法》12条第1款第11项的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,可以向人民法院提起行政诉讼。

对此,在司法实践中,有两种错误的做法需要纠正。第一种错误做法是随意缩小行政协议纠纷案件的受案范围。如认为行政协议纠纷只包括行政机关不依法履行行政协议、行政机关未按照约定履行行政协议、行政机关违法变更行政协议、行政机关违法解除行政协议。对于公民、法人或者其他组织提起的撤销行政协议的诉讼,就认为不属于行政诉讼受案范围。这显然是对《行政诉讼法》12条第1款第11项的机械理解。例如,在再审申请人蒋大玉与再审被申请人重庆高新技术产业开发区管理委员会、原审第三人重庆高新技术产业开发区征地服务中心行政协议纠纷一案中,[5]最高人民法院经审查认为,蒋大玉以被诉《征地拆迁补偿安置协议》的签订主体、程序、内容以及补偿标准存在异议为由,请求人民法院撤销该协议,原审法院以该诉请不属于行政诉讼法第12条第1款第11项规定的四种情形为由,认为蒋大玉的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。该认定过于机械和片面。

又如,就争议类型而言,除《行政诉讼法》12条第1款第11项所列举的四种行政协议争议外,还包括协议订立时的缔约过失,协议成立与否,协议有效无效,撤销、终止行政协议,请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议争议仅理解为《行政诉讼法》12条第1款第11项规定的四种情形,既不符合现行法律及司法解释的规定,也在理论上难于自圆其说;既不利于保护行政相对方的合法权益,也极易在实践中造成不必要的混乱。详而言之,首先,从现行行政诉讼法、合同法及当时有效的司法解释的相关规定看,对行政协议的起诉不仅限于《行政诉讼法》12条第1款第11项列举的四种情形,而应包括所有的行政协议争议。例如,根据《行政诉讼法》75条的规定,“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”,因此,行政协议作为行政行为的重要组成部分,如其有上述规定情形,公民、法人或者其他组织申请确认行政协议无效的,人民法院判决确认无效;根据当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[6]第15条第2款的规定,“原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理”,因此,公民、法人或者其他组织除了可以依法请求确认行政协议无效之外,还可以依法请求解除行政协议;依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第14条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”及《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)54条“下列合同,当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销:(一)因重大误解订立的;(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的,人民法院或者仲裁机构不得撤销”的规定,公民、法人或者其他组织可以依法请求变更或者撤销行政协议。因此,公民、法人或者其他组织不仅可以依法向人民法院请求变更、解除、继续履行行政协议、确认行政协议无效外,也可以依法向人民法院请求撤销行政协议等。其次,从实践上看,将撤销行政协议争议排除在行政诉讼受案范围之外,可能会出现以下问题:一是如将相关行政协议争议纳入民事诉讼受案范围,既造成了同一性质的协议争议由行政民事分别受理并审理的混乱局面,又增加了行政裁判和民事裁判不一致的风险,危及我国法制的统一性;二是如相关行政协议争议不纳入行政诉讼的受案范围,又因其行政性而民事诉讼不予受理,极易造成行政诉讼和民事诉讼均不受理的尴尬局面,亦有悖于现代行政诉讼为公民、法人或者其他组织提供真实有效的司法保护的根本宗旨;三是将相关行政协议争议排除于行政诉讼的受案范围,意味着有关行政协议争议游离于行政法治轨道,既不能及时有效地依法解决相关行政争议,也不利于监督行政机关依法行使职权。故而,不应将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除协议”四种情形设定为提起行政协议行政诉讼的受理条件,原审法院对《行政诉讼法》12条规定作狭义的文义理解,属于适用法律错误,依法应予纠正。

第二种错误做法则是不适当地扩大行政协议纠纷案件的范围。如把本属于民事协议争议的案件纳入行政诉讼范畴。欧阳备战诉补偿协议案即是属于这种情况。

本案的核心问题是,再审申请人欧阳备战的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。亦即,本案究竟是属于行政协议之争还是属于民事协议之争。我们认为,本案不属于行政协议纠纷,现分析如下。首先,《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法复[1996]12号)明确规定,公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为行政案件受理。拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,或者双方当事人达成协议后,一方或者双方当事人反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿、安置等问题,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理。《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的,人民法院应予受理问题的复函》([2007]民立他字第54号)亦指出,双方当事人已经签订《城市房屋拆迁补偿安置协议(货币补偿)》,仅就协议内容发生争议的,一方起诉的,属于人民法院受理民事诉讼范围条件,应予受理。本案中,再审被申请人伊金霍洛旗土地储备中心并非行政机关,也不是法律、法规、规章授权的组织,故其不行使行政职权;伊金霍洛旗土地储备中心亦不存在受伊金霍洛旗政府委托行使行政职权的情形,故伊金霍洛旗土地储备中心与欧阳备战双方法律地位平等,均是平等的民事主体,双方于2011年8月22日签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》不属于行政协议,而系平等主体之间签订的民事权利义务关系的协议。双方因协议内容发生争议,一方起诉的,应提起民事诉讼。

其次,《

  ······

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