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【期刊名称】 《河北法学》
论构建有效的行政问责法律制度
【英文标题】 On Construction of Effective Law System of Administrative Accountability
【作者】 陈党【作者单位】 浙江工商大学法学院
【分类】 其他
【中文关键词】 行政问责;功能;原则;存在问题;解决途径
【英文关键词】 administrative accountability; functions; principles; existing problems; solutions to the problems
【文章编码】 1002—3933(2007)02—0075—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 2
【页码】 75
【摘要】

行政问责即对行政机关及其工作人员的责任追究制度,主要由问责主体、问责对象、问责范围、问责程序、问责结果等基本要素构成。目前,我国行政问责中存在的突出问题是:行政问责立法滞后,异体问责相对薄弱,问责对象不够全面,问责范围过于狭窄,职责权限比较模糊,责任形式不够全面,责任追究弹性较大,缺乏有效的司法救济途径等。为了充分发挥行政问责的惩罚、教育、安抚、补救、警示、预防功能。必须确立责任行政理念,明确行政问责主体,拓宽问责适用范围,统一责任认定标准。增加责任承担方式,严格行政问责程序,优化行政问责环境。

【英文摘要】

Administrative accountability is the system to investigate responsibilities of administrative organ and personnel.It is constituted of some essential factors,such as subject,object,scope,procedure and result.At present,there are following prominent problems in administrative accountability of China:the law is deficient;the outside subject is absent ;the object is not full—scale; the scope is narrow;the duty is indistinct ;the procedure is not normal;and judicial remedy system is not perfect.To give full play to administrative accountability's functions,following measures should be taken:building up the responsibilities consciousness;clarifying the subject;extending the scope;unifying the criterion; increasing the forms;observing the procedure;and optimizing the environments.

【全文】法宝引证码CLI.A.120615    
  
  

行政问责既是一个重大的法学理论问题,又是一个艰巨的社会实践课题。本文采取“应然”与“实然”相结合的研究方法,不仅从理论上阐明行政问责“应当如何”,而且重点研究我国的行政问责现状“究竟如何”。通过“实然”和“应然”的比较,找出目前我国行政问责实践中存在的主要问题,在此基础上“对症下药”,提出建立和完善行政问责制的对策建议。

一、行政问责的内涵和功能

(一)行政问责的内涵

概念是理论研究的先导和分析问题的基础。要研究行政问责,首先需要界定行政问责这个概念,在此基础上才能展开进一步的研究。目前,关于“行政问责”的名称,说法不一,有的叫“政府问责”,有的叫“官员问责”或“高官问责”,还有的称之为“行政首长问责”。至于行政问责的性质,主要有以下三种观点:

一是“制度说”。认为行政问责是一种制度。例如,《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》第2条明确规定:“行政问责制,是指市人民政府对现任市政府领导,市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县(市)政府的行政主要负责人(以下统称‘行政问责对象’)在所管辖的部门和工作范围由于故意或者过失,不履行或者不正确履行法定职责,以至影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和责任追究的制度。”《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》第2条指出:“行政责任问责制,是指市人民政府对行政责任问责的对象在其所管辖的部门和工作范围内,由于故意或者过失,不履行或者不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,造成工作损失,或者损害行政管理相对人的合法权益,在社会上造成不良影响和后果的行为,进行责任追究的制度。”《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第2条也有类似的规定:“政府部门行政首长问责,是指市人民政府对所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定职责,致使其领导的机关(系统)政令不畅、秩序混乱、效能低下,损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为,或行政首长举止不端,在社会上造成不良影响的行为,依照本办法予以过问并追究责任的制度。”

二是“活动说”。认为行政问责是一种活动。《海南省行政首长问责暂行规定》第2条规定如下:“行政首长问责,是指省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府首长(含主持工作的副职)不履行或者不正确履行法定职责,依照本规定对其追究责任的活动。”《海口市行政首长问责暂行规定》第2条也有同样的规定:“行政首长问责,是指市人民政府所属部门和区人民政府行政首长(含主持工作的副职)不履行或者不正确履行法定职责,依照本规定对其追究责任的活动。”

三是“规范说”。认为行政问责是一种规范。持这种观点的主要是理论界的学者。例如,宁波大学法学院周亚越提出:“行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。”{1}云南民族大学法学与公共管理学院的高丹、时宏明在《行政问责制的实施条件分析》一文中指出:“行政问责,顾名思义是指公众对政府的行政行为进行质疑,它包含明确权力、明晰责任以及经常化、制度化的‘问’——质询、弹劾、罢免等,是一个系统化的‘吏治’规范。它不仅指犯错、违法要追究,还包括能力不足、推诿扯皮等看似有损‘官体’的‘小节’;公众对政府行为以及政府本身的‘合理怀疑’等方面。”{2}

通过上面的分析可以看出,所谓“行政问责”,就是对行政机关及其工作人员的责任追究。笔者认为,它既是一种制度,又是一种活动。作为一种法律制度,行政问责主要由问责主体、问责对象、问责范围、问责程序、问责结果等基本要素构成。

1.行政问责的主体,即由谁来认定和追究责任。当公务员的违法行政行为发生以后,首先需要明确的就是由谁来认定和追究,只有明确了行政问责的主体,才能使法律责任得以实现。认定公务员的法律责任并依法予以追究的,只能是具有归责权(追究权)的专门国家机关。在我国,有权代表国家认定和追究公务员法律责任的国家机关包括行政机关、权力机关和司法机关。在现实生活中,公务员的法律责任大多是通过行政机关认定和追究的。除了政府组成人员的罢免权只能由权力机关行使之外,行政机关享有广泛的对违法行政行为进行追究的权力。权力机关认定和追究公务员法律责任的主要方式是进行违宪审查,依法撤销违法或不当的行政行为,罢免政府组成人员。司法机关认定和追究公务员法律责任主要是通过行政诉讼和刑事诉讼进行的。

2.行政问责的对象,即追究谁的责任。目前,行政问责的对象大多局限于各级政府以及政府组成部门的行政首长。根据责任行政的原则,问责对象应当逐步拓宽。从理论上讲,行政问责的对象应包括三大类:一是各级人民政府及其组成部门的行政首长;二是一般公务员;三是行使行政权力的其他组织和人员。

3.行政问责的范围,即追究什么。行政问责的内容非常丰富,概括起来,可以将其归纳为十类,即:(1)决策失误、用人失察;(2)违法行政、行政失当;(3)枉法裁判、执法不公;(4)渎职失职、责任事故;(5)为政不廉、以权谋私;(6)弄虚作假、违反财经纪律;(7)监督不力、疏于管理;(8)泄露秘密、报复陷害;(9)工作懈怠、效能低下;(10)其他应当追究行政责任的情形。

4.行政问责的程序,即如何认定和追究责任。法律责任的认定和追究,是由特定的国家机关,依照法定程序,进行判断、认定、追究和减免的活动。如果按照先后顺序,整个行政问责活动由立案、调查、决定、执行、申诉、复议等一系列相互联系的环节构成。

5.行政问责的结果,即承担什么样的责任。公务员的责任形式是多种多样的,既包括法律责任,也包括政治责任和道义责任。在行政管理过程中,行政机关及其工作人员的行政行为违法,不仅表现为对行政法律规范的违反,而且还可能表现为对宪法规范、刑事法律规范和民事法律规范的违反。因此,根据其违反的法律规范的不同,可以进一步将法律责任划分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任和违宪法律责任。

(二)行政问责的基本功能

设立行政问责制度的目的在于:约束行政权力运行过程,监控行政权力运行效益,防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱,解决代议制民主政治中“少数人行使管理权与多数人的民主权利实现”之间的矛盾,做到“有权必有责,权为民所用,利为民所谋”。具体来讲,行政问责的基本功能主要表现在以下三个方面:

1.惩罚和教育功能。行政问责作为一种追究责任的法律制度,是国家对违法行政行为的否定性评价。它不仅包含着道义上的谴责,而且通过强制责任主体——实施违法行政行为或不履行行政职责的行政机关或行政公务人员承担某种不利后果,使责任人的政治、经济或其他方面的权益受到一定的损害。行政问责制度的教育功能主要是在归责过程中实现的。在具体的归责过程中,首先要确定行为主体是否负有相关的行政法律义务以及其行为是否与法定义务相违背,在此基础上,根据法律规定确定行为主体应承担的法律后果。通过对责任的认定和追究,使行政主体明确合法行政行为的标准和尺度,并从中吸取教训,避免违法行政行为的再次发生。规定和追究相关人员的法律责任,不仅可以教育违法者本人,而且可以教育其他行政主体,使其引以为戒,更加自觉地用法律来规范自己的行政行为。

2.安抚和补救功能。违法行政行为往往会给特定的行政相对人的合法权益造成损害,使其对责任人或其所在的行政机关产生不满甚至报复心理。国家依法追究实施违法行为的行政机关及其工作人员的法律责任,受害者在心理上就会得到不同程度的满足,从而化解怨气,打消报复的念头,因而有利于政治和社会的稳定。设立行政问责制度,依法追究违法行政者的法律责任,不仅可以使受害人在心理上或精神上得到安抚,而且可以通过恢复名誉、消除影响、履行职务、撤销违法、纠正不当、返还权益、恢复原状、赔偿损失等责任形式,使行政相对人受到损害的合法权益得到补救。一般来讲,刑事责任主要是惩罚性的,民事责任主要是补偿性的,而行政责任既可以表现为惩罚性责任,也可以表现为补偿性责任。

3.警示和预防功能。在现实生活中,因实施违法行政行为而被追究法律责任的行政机关和行政公务人员只是少数。然而,行政问责的作用对象并不仅仅局限于实际承担法律责任的单位和个人,而是所有的行政机关和行政公务人员。也就是说,责任追究制度对于责任者之外的其他行政机关及其工作人员也具有警示和预防功能。警示和预防是行政问责制度对其他行政主体或行政公务人员的独特功能,其作用机制主要表现为:国家通过立法规定各种违法行政行为应当承担的法律责任,使各级行政机关及其工作人员了解自己的法定义务,不断强化责任意识;通过确认和追究违法责任者的法律责任,使其他行政主体和行政公务人员更加关注行政行为的合法性问题,自觉坚持依法行政,有效地避免和减少行政管理过程中的各种违法现象。

二、行政问责实践中存在的主要问题

来自北大法宝

近年来,我国各地在行政问责方面进行了有益的探索和初步的实践,使行政问责经历了这样一个发展历程:由追究重大安全事故责任,到追究行政不作为和滥用行政职权的责任;从个别案例到建立行政问责法律制度。

1980年8月25日,国务院作出了对“渤海2号”钻井船翻沉事故的处理决定,解除石油部部长宋振明的职务,并给予主管石油工业的国务院副总理康世恩记大过处分。这是一个追究安全事故责任的个案,当时还没有形成一种制度。2002年7月1日,香港特别行政区行政长官董建华宣布在香港推行“高官问责制”(the Principal Officials.Accountability System)。此后,大陆各地也相继推行这一制度。2003年,包括原卫生部长、北京市长在内,全国有近千名官员因防治非典“工作不力”被罢官去职。2004年,又先后处理了“开县井喷”案、“密云灯会人员伤亡”案、吉林“东百商厦特大火灾”案、江苏“铁本”案、“阜阳劣质奶粉”案和“嘉禾违法拆迁”案的有关人员。2005年,又有更多的官员因工作失职等原因被追究法律责任,使行政问责逐步形成一种制度。与此同时,行政官员进一步增强了责任意识,提高了依法行政、履行职责的自觉性。

为了使问责工作有法可依、有章可循,中共中央、国务院以及长沙、四川、天津、重庆、海南、河南等地陆续出台了一批行政问责的条例、规定和办法。按照这些规范性文件的效力,可以大致分为五类:一是全国人民代表大会常务委员会制定的相关法律,如《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国安全生产法》;二是国务院制定的行政法规,如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《突发公共卫生事件应急条例》等;三是国务院所属部委制定的部门规章,如《公安机关追究领导责任暂行规定》、《财政部行政执法过错责任追究暂行办法》、《国土资源执法监察错案责任追究制度》等;四是有权制定地方性法规的地方政府制定的政府规章,如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《天津市人民政府行政责任问责制暂行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》、《海南省行政首长问责暂行规定》等;五是各级党组织以及没有规章制定权的地方政府和政府部门制定的的相关文件。例如,《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《关于在干部选拔任用工作中实行用人失察、失误责任追究制度的暂行规定》、《河南省工商系统打假维权失察问责暂行规定》、《新乡市行政首长问责制暂行办法》,等等。

总的来看,我国行政问责方面取得的成效主要表现在三个方面:其一,制定了一些关于行政问责的条例、规定和办法;其二,处理了一批违法失职的行政官员;其三,强化了官员的责任意识。尽管行政问责取得了上述成效,但是,由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段,无论是法律规定还是具体实践,都还存在着一些突出的问题。概括起来,主要有以下几个方面:

(一)行政问责立法滞后

行政问责是建设责任政府和民主政治的必然要求。在什么情况下应当追究行政官员的责任,问责如何启动,由何人依何程序认定官员失职,官员究竟应当承担何种责任,这一系列问题都需要法律明确加以规定。然而,我国至今还没有一部全国统一的行政问责法律。由于这项重要的政治制度缺乏统一的法律依据,问责制在一些地方和部门成了一种摆设,问责结果难以服众,甚至蜕变为少数人权力斗争和铲除异己的工具。目前,专门规定问责办法的只有一些部门规章和地方政府规章,这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题,而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同,缺乏统一性和科学性。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬,内容过于笼统,缺乏针对性和实用性,在实践中难以操作。

(二)异体问责相对薄弱

行政问责包括“同体问责”和“异体问责”。前者是指来自国家行政机关内部的问责,其问责主体主要是行政监察机关和公务员的任免机关;后者是指来自其他国家机关的问责,其问责主体包括国家权力机关和国家司法机关。目前,由于相关法律规定的缺失,再加上各级政府及其组成部门的工作透明度不高,行政问责的主体仅限于行政系统内部,立法机关、司法机关等问责主体的作用未能得到充分发挥,异体问责相对比较薄弱。

(三)问责对象不够全面

公务员是依法定方式和程序任用,在中央和地方国家行政机关中行使行政职权、执行行政职务的工作人员。西方国家的公务员一般分为政务类和业务类两种。在中国,没有政务类和业务类公务员的区分。按照任期与任用方式的不同,划分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员;按照职位与职务的不同,划分为领导职务公务员和非领导职务公务员。根据责任行政的原则,任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时,就意味着要承担相应的行政责任,而且手里的权力越大,身上的责任也就越重。也就是说,上至行政首长,下至一般行政公务人员,都肩负着不同的责任,应当无一例外地成为行政问责的对象。

目前,无论是相关的法律规定,还是追究责任的实例,都把行政问责的对象局限于行政首长。例如,海南省和重庆市关于行政问责的规范性文件名称分别是“行政首长问责暂行规定”和“政府部门行政首长问责暂行办法”。前者的问责对象是“省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府行政首长(含主持工作的副职)”;后者的问责对象更窄,仅限于“市政府部门行政首长(含主持工作的副职)”。长沙市人民政府制定的《行政问责制暂行办法》虽然标题中没有“行政首长”字样,但规定的问责对象也仅仅包括“现任市政府领导,市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县(市)政府的行政主要负责人”。在这种情况下,数量众多的一般行政公务人员被排除在行政问责的对象之外,显然不利于对行政权力的有效制约。

(四)问责范围过于狭窄

行政问责作为一项法律制度,其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓“不履行法定职责”,是指问责对象拒绝、放弃、推诿、不完全履行其行政职责;所谓“不正确履行法定职责”,是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行其行政职责。至于问责的适用范围,各地的规定不尽相同、有宽有窄。例如,《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定的问责情形分为两大类,共有15种;《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定的问责情形为18种,主要包括效能低下、执行不力,责任意识淡薄,违反法定程序、盲目决策,不严格依法执政或治政不严、监督不力,以及在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失等;《海南省行政首长问责暂行规定》则将问责范围扩大为5类、24种。从上述规定来看,行政问责的范围并不仅仅局限于经济领域的重大安全事故,还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。然而,在行政问责的实践中,问责的适用范围过于狭窄,大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究,而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究,使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用,而不能全方位地约束行政权力。

(五)职责权限比较模糊

行政问责的前提是职责明确,即不同级别、不同部门、不同职位之间有严格的责任划分,并以法律法规的形式加以明确规定。由于目前我国党政关系错综复杂,公务员岗位设置及其职责规定不明,尤其是党政之间、不同层级之间、正副职之间职能交叉重叠、职责权限模糊,有权无责、有责无权的现象相当普遍,致使行政问责在操作层面存在不少难点。目前,职责不清的问题突出表现在三个方面:一是党政不分、以党代政。在现实生活中,重大问题的决策通常由常委会研究、党委书记“拍板”,出了问题则追究行政首长的责任;二是正副职之间的责任划分不够明确,名义上是“一把手”负责,实际上只追究分管副职的责任;三是不同层级之间的责任界限比较模糊。一个地方出现了问题,究竟是追究同级领导的责任,还是追究上级领导的责任。如果要追究上级领导的责任,究竟应当追到哪一级才算合理。

(六)责任形式不够全面

责任形式即行政主体和行政公务人员承担法律责任的具体方式。一般来讲,公务员承担责任的方式主要有被通报批评、行政追偿、行政处分以及刑事处罚等。而对于作为行政主体的国家行政机关来说,其承担行政责任的方式包括:被通报批评;赔礼道歉、承认错误;恢复名誉、消除影响;返还权益;恢复原状;停止违法行为;履行职责;撤销违法的行政行为;纠正不当的行政行为;行政赔偿。

过罚相当原则要求根据责任人的过错大小确定适当的责任形式,然而,在行政问责实践中,不论责任大小、有无过错,动辄就是引咎辞职。这样做,其结果有两种情形:其一,使本来没有过错或过错较小的人,不适当地为下属工作人员的个人行为承担连带责任;其二,使本来应负更大责任的人避重就轻,利用引咎辞职来逃避刑事责任或其他处罚。

(七)责任追究弹性较大

目前,行政问责尚未法制化和制度化,容易受领导批示和社会舆论的影响,存在畸轻畸重的情况。出现这种情况的原因主要有以下几点:第一,行政问责主要是行政系统内部的“同体问责”,其决定权掌握在行政领导手里。一旦出了问题,只要新闻媒体未报道、上级领导没批示,就尽量“大事化小、小事化无”。第二,行政问责的法律不够完善,责任标准过于笼统,存在着较大的自由裁量空间,在认定和追究责任的过程中,就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况。第三,问责主体缺乏有效的监督制约机制,容易受个人好恶和人为因素的影响。对于这个问题,浙江大学胡建淼教授曾经说过:“领导人有权力必有责任。但领导人的责任是法律责任而不是担保责任;追究领导人的责任应当法制化而不应政治化、运动化。”{3}

(八)缺乏有效的司法救济途径

公务员依法定的方式和程序任职于行政机关之后,即因担任行政职务而与行政机关形成一种行政职务关系。在这种内部法律关系中,行政机关居于优势地位,享有对公务员进行管理、任免和惩戒的权力。但是,公务员并不因职务关系而成为行政机关可



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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构(J).行政法学研究,2005,(2):85.

{2}高丹,时宏明.行政问责制的实施条件分析(J).西北第二民族学院学报,2005,(1):106

{3}胡建淼.领导人行政责任问题研究(M).杭州:浙江大学出版社,2005.扉页,128.

{4}翁岳生.行政法(2000),上册(M).北京:中国法制出版社,2002.424.

{5}张文显.法理学(M).北京:高等教育出版社、北京大学出版社,1999.88.

{6}张文显.法理学(M).北京:法律出版社,1997.150—151.

{7}杨解君.行政责任问题研究(M).北京:北京大学出版社,2005.235.

{8}(德)卡尔·拉伦茨.德国民法通论·上册(M).北京:法律出版社,2003.50.

{9}房绍坤,丁乐超,苗生明.国家赔偿法原理与实务(M).北京:北京大学出版社,1998.84.

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