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【期刊名称】 《法治研究》
民间组织在社会综合治理中的作用机制研究
【副标题】 一个以杭州市西湖区为样本的法律考察【作者】 朱晓明
【作者单位】 杭州市委党校【分类】 民政和社会保障事业管理法
【中文关键词】 和谐社会;民间组织;综合治理;作用机制
【期刊年份】 2008年【期号】 3
【页码】 22
【摘要】

民间组织在公共管理中的角色和作用主要体现在以下几方面:从善治的基本要素看,社会主义和谐社会实质上就是一个民主、法治、公平、有序、善治的社会;从公共治理的角度看,善治是建设社会主义和谐社会的重要基础;我国民间组织在激发社会活力、促进社会公平、反映公众诉求、化解社会矛盾等方面起着重要作用,是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带,是推进社会主义和谐社会建设的重要力量;在构建社会主义和谐社会的进程中,必须实现善治,加强和改进对各类民间组织的扶持、管理和监督,建立起政府和民间组织之间优势互补、良性互动的关系,推动形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

【全文】法宝引证码CLI.A.1157007    
  公民社会组织,既包括自治组织(在城市是社区自治组织,在农村是村民自治组织),也涵盖了形形色色的民间组织。本文所要讨论的民间组织指除政府组织、市场组织(企业)之外的各类公民社会组织,包括各类行业协会、社团、慈善组织、志愿组织、群众团体,以及民办非企业单位等,它们通常被称为第三部门。本文试图以我国民间组织为切入点,从善治和发挥综合治理中的作用之角度,探讨公民社会组织在公共管理中的角色和作用。
  一、从单主体到多主体:民间组织是实现善治的重要主体
  我国是一个政府承担主要社会管理职能的社会主义国家,民间组织的发展也是随着改革开放和社会主义市场经济的发展而发展的。改革开放前,我国在政治上实行的是高度一元化的组织和领导体制,经济上实行计划经济体制,国家控制了绝大多数权力和资源,政府和民间融为一体,即使有少数的社会组织也是以党和政府的附属部门而出现,可以说是相关职能部门的延伸。如工青妇和一些人民团体就一直被界定为党的外围组织,仅仅被认为是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。改革开放以来,我国经济、政治、文化和社会领域发生了深刻变革,经济成份和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化的发展趋势十分明显,政治与社会管理内容变得越来越复杂。特别是随着政府职能的转变以及社会体制的改革,社会管理方式上发生了从“单位”到“社区”的变化,公民的个人自由度加大,社会自由活动空间增加,社会的自主性逐渐增强,不同的利益群体开始逐渐形成。这些不同的利益群体不仅有经济上的要求,而且必然会产生出相应的政治要求和其他社会要求以充分体现其利益需要。这样,与此相应,各种连接政府与个人的民间社团组织便相继涌现并日益发展壮大,在经济和社会生活中发挥着越来越大的作用。到上个世纪90年代初,全国性社团组织由“文革”前的近百个发展到800多个,地方性社会团体由6000多个发展到11万个。为此1998年6月,民政部正式将原主管社会团体的“社团管理司”更名为“民间组织管理局”。到2006年,全国各类民间组织已发展到28万多个,其中社会团体近15万个,基金会902个,民办非企业单位13.3万个。目前,在杭州市西湖区民政局注册登记的民间组织共有137家,其中社会团体87家,按性质分,专业性社团21家、学术性社团22家、联谊性社团34家、行业性社团10家(其中农村专业经济协会7家、建筑业1家、其他2家),分支代表机构24个;民办非企业单位51家,按所属行业分,教育类37家、卫生类8家、体育类2家、劳动类3家、民政类1家。我国的民间组织遍布全国各城乡,涉及社会生活各个领域,初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的民间组织体系,在推动经济发展、社会进步以及对外交往中作出了积极贡献。
  二、从应然到实然:民间组织在发挥社会综合治理中的作用分析
  随着社会主义市场经济体制的逐步建立,我国政府职能也在不断完善,“小政府,大社会”的格局正在逐步形成。政府按照市场经济的客观要求进行“瘦身”,由传统的微观管理转向宏观调控,把许多政府管不了也管不好的事务交给民间组织去做。
  (一)民间组织在发挥社会综合治理中的作用不可低估
  1.从民间组织的功能看,其在经济社会生活中的协调作用日益明显。民间组织可以把政府“瘦身”的职能承担起来,是由其自身功能决定的。民间组织以为会员办事为己任,因此具有服务的功能;民间组织既可以沟通社会组织内部成员之间的联系,也可以协调政府与企业、事业单位之间的关系,在政府与人民群众之间架起沟通的桥梁,具有协调的功能;民间组织按照章程办会,维护企业及会员的合法权益,在自律的同时也具有监督的功能;民间组织又具有理论思维和学术研究的色彩,给予领导机关决策以必要的理论支持,起到了智囊团的作用,因此具有思想库的功能。
  例如,杭州市西湖区转塘镇的“免费上网”案就具有样本意义。西湖区转塘镇地处城乡结合部,网吧从最初的一两家到现在的10余家,从最初的20多台终端到现在的1600余台终端,从最初的“386”电脑到现在19寸液晶显示器的高配置,从最初的营业面积40平方米到现在的1000多平方米。但网吧的消费群是固定的,致使部分网吧的终端处于闲置状态。网吧投资人就千方百计搞“价格优惠”,直至出现“免费上网”。“免费上网”事件完全破坏了网吧业的经济秩序,导致这一行业的无序和恶性竞争,严重侵害了其他经营者的合法权益,如不尽快制止,后果将不堪设想。针对突然出现的新情况,杭州市西湖区网吧行业协会立即召开经营者协调会,明确向经营者指出,经营者之间相互打价格战完全扰乱了行业市场秩序,不利于本行业的发展,而且也是违法的不正当竞争行为.最终损害的是经营者自身的利益。通过协会的协调和说服,统一了经营者的思想,这样一个棘手的问题得到了较好的解决。
  民间组织的上述功能,决定了它在转型时期的地位,证明其在当今中国不是可有可无的“附属品”。政府不是全能的,市场也非万能,随着市场经济的推进和民主进程的加快,民间组织的功能必将得到更充分的发挥,其协调作用也必将日益明显。
  2.从民间组织的特点看,其在改革开放实践中的智力优势愈发突出。作为民间组织的主要组成部分—社会团体,其最大优势是智力密集。以社会科学为例,随着我国改革开放的不断深入,许多新问题、新情况需要作出回答,而这恰恰是学术性社会团体的特长所在,学术性社团以其智力密集的优势直接参与社会、市场活动,不仅可以把智力转化为生产力,而且通过办学、开讲座、搞培训及其他咨询活动,普及科学知识,弘扬马克思主义理论,为提高民族素质、消除封建迷信活动作出应有的贡献。在这个方面西湖区袁浦镇水产商会发挥了较大的作用:一是采取“请专家进来,派会员出去”的办法,对会员进行业务技术培训,提高会员科学养殖水平。2006年商会组织了无公害标准化水产品养殖技术、河蟹养殖技术和钱塘江捕捞渔民转业转产等培训班6期,培训人员达415人次,邀请了省、市、区专业部门的水产养殖专家授课。培训后,有318名会员取得了农业部颁发的水生动物养殖上岗证书。二是对会员养殖户发放《水产简报》、《农情简报》、《农村信息报》、《养殖日志》等农技资料3000多份,会员从中了解并掌握了很多无公害标准化养殖水产技术。三是及时编发商会简报,提供水产品在各时期内的养殖技术及应注意的管理细节,指导农民科学养殖和防病治病。四是多次组织会员与农业、质监部门专家一起,赴外地考察水产苗种,查找苗种发病原因和研究防止方法。这些做法不仅有力地促进了水产养殖业的健康发展,而且有助于农村的稳定与和谐。
  3.从转型时期的社会矛盾看,民间组织在社会稳定机制中的地位不可或缺。有资料表明,当一个国家人均国内生产总值处于1000至3000美元之间时,各种矛盾则处于凸显期,如果不能将这些矛盾消化在初始阶段,必将给社会带来不和谐,甚至会形成冲突。不少国家平稳渡过矛盾凸显期的成功经验之一,就是大力培育民间组织并对其实行规范化管理,从而使这一时期成为民间组织的黄金发展期。
  从国外经验看,我国人均国内生产总值刚迈过1000美元的门槛,各种矛盾的凸显在所难免。因此,非常有必要借鉴国外发展民间组织的经验,为我国构建和谐社会所用。中国共产党强调党和政府同人民意志的一致性,民间组织作为社会各阶层利益的代表,以其章程约束会员的社会行为准则,增强会员的自我控制能力,起到管理社会的作用。民间组织可以把来自不同行业、领域的会员意见及时提供给党和政府,形成人民与党和政府联系的特殊渠道。学术性社会团体特有的思想库优势,有助于提高领导决策水平,避免工作中的重大失误。民间组织作为社会中介组织,可以沟通各种社会关系,使社会结构运行更加顺畅,使经济发展更加有序。民间组织根植于民众之中,其会员素质一般较高,可以最先了解、掌握不同阶层、群体的思想状况和利益诉求,从而正确引导化解社会矛盾,成为矛盾的缓冲地带。在化解社会矛盾、维护社会稳定作用上,最典型的民间组织当属杭州市西湖区北山地区综治协会。2006年10月25日上午7时左右,浙江昆仑集团下属的安徽省芜湖市长江建设项目工地,杭州市水印城工地建筑工人100余人集体到杭州市体育场路580号的浙江昆仑集团讨要工资和生活费,并强行闯入该集团办公大楼,与集团管理人员对峙,严重影响了该单位的正常工作秩序,且双方矛盾有可能进一步激化,进而出现严重的社会问题。在北山派出所民警的劝说下,双方进行了谈判和磋商,但未有任何结果。后建筑工地承包人与民警之间发生冲突,民警将部分人员带回派出所进行处理,但问题并未得到真正解决。最后,在北山街道综治办和杭州市西湖区北山地区综治协会的共同努力下,通过积极的劝说和耐心的说服,事情得到了较为满意的解决。
  (二)影响民间组织在发挥社会综合治理中作用的诸多问题
  民间组织在构建和谐社会中的地位和作用无需质疑,但这并不是说民间组织的发展就没有什么问题了,就目前情况而言,民间组织无论在自身建设方面,还是在发展环境方面均存在一定问题,从而制约了其进一步发展。
  1.立法指导思想方面的局限。
  现有法律制度在指导思想方面,表现出“严格管理、从严控制、限制发展”的色彩,而创造条件、促进发展、保障结社自由的宗旨则难以充分体现。基于有些民间组织的消极负面作用,以及民间组织不规范、不成熟的现状,立法者对民间组织发展有很多担心、疑虑,甚至是“不信任”,从严管理、强化规范、过严限制就成为自然而然的选择。因此,现有的法律制度的核心是重政府管理,关注政府权力的行使;轻权利保障,公民的结社自由权利事实上受到了较多限制。
  2.立法实体内容方面的局限。
  第一,在民间组织的准入方面,现有制度门槛过高,条件苛刻,程序复杂。根据《社会团体登记管理条例》的规定,申请成立社团,必须首先向业务主管单位申请筹备,经审查同意后,发起人才能向民政机关申请筹备,经批准后才可以开始筹备工作,包括召开会员大会或者会员代表大会,通过章程,产生执行机构、负责人和法定代表人等,并向民政机关申请成立登记。此外,申请成立社团还必须要有挂靠的业务主管单位。这些严格的程序规定,初衷是为了规范管理,促进民间组织有序发展,但实际结果是抬高了人们组织社会团体的门槛,阻碍了民间组织的发展。一方面,许多有益于社会的民间组织因为找不到业务主管单位而无法登记成立,还有些民间组织在民政部门注册不成,转而到工商部门作为企业组织进行注册登记。另一方面,相当一部分民间组织未经合法登记而事实上存在,但只能以非法的形式存在。
  第二,在民间组织的规模方面,实施限制竞争、限制规模的政策。《社会团体登记管理条例》第13条、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第13条都规定,在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的非营利组织,没有必要成立的,对于非营利组织的成立申请不予批准。此外,现行制度规定,民办非企业单位不能设立分支机构,社会团体不得设立地域性的分支机构。这些规定方便了政府管理,但限制了民间组织之间的竞争,控制了民间组织的规模,客观上阻碍了民间组织的发展。
  第三,在民间组织的管理体制方面,实行“双重管理”体制,即由“登记管理机关”和“业务主管单位”对民间组织实行双重审核、双重负责、双重监管。这种体制在实践运作中的突出问题是,既可能政出多门、多头管理、重复管理,民间组织无所适从,也可能出现无人管理、管理空白的情况。此外,在具体管理措施方面,侧重于政府行政权的运用,而对于政府的管理权如何依法规范行使则规定得非常有限。
  第四,在民间组织的运作方面,一方面,政府对某些民间组织干预较多,民间组织的自主性、自治性、独立性难以实现。设立民间组织必须要有挂靠的业务主管单位,在客观上导致了民间组织对政府的依附,使得民间组织对政府的“挂靠”关系法制化。另一方面,需要政府积极创造条件,解决制约民间组织发展问题的制度措施非常有限。例如,民间组织的生存与发展都有赖于充足的资金,而现有制度关于民间组织资金来源的规定较为简单。在实践中,政府对那些从事公益事业的民间组织进行的资助太少,通过税收政策鼓励社会对民间组织进行捐赠的力度也不够。
  3.立法形式方面的局限。
  民间组织的发展涉及公民的结社自由这一宪法规定的基本权利。民间组织的法律地位、组织机构、业务活动范围、权利和职责、经费筹集使用、税费待遇、工资保险、管理体制等等,都需要依法界定和保障。而现有立法以国务院行政法规、部委规章和地方性法规及地方规章为主,立法层次较低。现行行政法规和部门规章无论是从权威性还是从其所规范的内容等方面都已经远远无法适应民间组织发展的需要。
  综上所述,民间组织虽然属于非营利性组织范畴,但却鲜见扶持其发展的法规和政策,与营利性企业相比是不公平的,政策上的歧视必然制约着民间组织的良性发展。就管理机关而言,目前对民间组织仍存在着“重登记,轻管理”、“重行政管理,轻依法管理”的状况。这种行为也在一定程度上阻碍了民间组织的发展进程。
  三、从强制到协商:民间组织参与社会综合治理的基本特征
  (一)措施的预防性(即措施的主动性)
  这一特征是相对于政府管理机关所采取的事后打击违法犯罪行为的措施。因为侦破案件、抓捕犯罪分子更多的是司法机关的职权,法律赋予特定的机关来行使。民间组织作为民间力量,主要采取的应当是事前的预防措施。民间组织应当针对会员及相关人员进行综合治理常识的宣传,提高相关人员的防范意识,及时发现存在的治安漏洞,及早解决。综合治理的指导思想是“打防结合,重在建设”,只有预防工作搞好了,才能从根本上为良好的治安环境创造条件。
  (二)手段的多样性
  首先强调的是根据民间组织的性质,其在综合治理中采取的措施是指除专属于公安司法机关的治安防范措施以外的与治安有关的各种手段的总称。这些措施的开展与社会的稳定都有一定的联系,但不能认为所有这些措施的直接目的都是为了社会治安的考虑,这是理解手段多样性的前提。民间组织是社会主体自发形成的,它打破了社会中传统的以家庭和单位作为其组织形式,是一种最为接近社会成员的组织团体,有了这样一个组织的存在,社会成员就更有了归属感和责任感。为了本社区的治安稳定,也为了自己生活环境的宁静和谐,民间组织可以创造出各种各样的活动形式。作为群众意志力的集合,民间组织能够充分调动起会员和相关利益主体的积极性、主动性和创造性,这才是社会综合治理力量的源泉。
  (三)对象的广泛性
  根据民间组织自身的特点以及社区的环境,其参与社会综合治理所针对的对象范围非常广泛:包括各种

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