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【期刊名称】 《法治研究》
内部行政行为纳入行政复议的妥当性考量
【作者】 金成波【作者单位】 中央党校政法部
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政复议;人事行为;外化行政行为;机关对机关行政行为
【期刊年份】 2013年【期号】 11
【页码】 72
【摘要】

为了更好地保护当事人的合法权益,发挥行政复议的行政纠纷解决主渠道功能,行政复议的受案范围有待进一步扩大。内部行政行为是否应该纳入复议,不能一概论之,应该在周延的类型化区分基础上,有选择地将之纳入复议。综合考虑,内部行政行为中的人事行为、机关对机关的内部行政行为应该纳入复议,通过会权力的行使而外化的内部行政行为也应该纳入复议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1180864    
  一、内部行政行为释明:概念应用与存在问题
  内部行政行为与外部行政行为的划分具有“中国特色”。在中国,认为“行政法是有关行政的法,行政有内部行政与外部行政之分,所以行政行为分为内部行政行为和外部行政行为,前者不可诉,后者可诉”的理论,已经滥觞于行政法理论界20年左右。[1]然而内部与外部的界限在哪里并没有很清晰的认识,学界曾提出了若干划分标准,如行为一权利标准[2]、管理事务标准[3]、行政行为的效力范围标准[4]、相对人的身份标准[5]等,不一而足。然而,笼统地讲,内部行政行为应该是指行政主体在内部行政活动中对行政组织内部及其工作人员作出的行政行为,包括上级行政机关或工作人员与下级行政机关或工作人员间的工作关系以及行政机关与行政机关工作人员间的人事管理关系两类。
  我国的实体法也遵循着内外部行政行为分开的思路进行制度设计,并且在多部法律法规中或明或暗地将内部行政行为排除在外部救济之外。其中,明示的排除体现在一些法律明确规定不可以通过诉讼、复议等方式解决人事管理等内部行政行为,如我国《行政诉讼法》12条规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:……(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定……”;《行政复议法》8条规定“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉”;《国家赔偿法》虽然并未明确将行政机关内部的行政赔偿问题排除在受案范围之外,但一般认为按照我国《行政诉讼法》12条的规定,违法的内部惩戒行为致使国家公务员损害的自然不能提出行政赔偿请求[6],在我国的司法实践中也对这一观点予以肯定[7]。将内部行政行为默示排除出外部救济体现在一些法律直接对人事管理等内部行政行为明确规定了行政系统内部的申诉途径,例如《国家公务员法》第90条规定“公务员对涉及本人的下列人事处理不服的,可以自知道该人事处理之日起30日内向原处理机关申请复核;对复核结果不服的,可以自接到复核决定之日起15日内,按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉;也可以不经复核,自知道该人事处理之日起30日内直接提出申诉:(一)处分;(二)辞退或者取消录用;(三)降职;(四)定期考核定为不称职;(五)免职;(六)申请辞职、提前退休未予批准;(七)未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇;(八)法律、法规规定可以申诉的其他情形。对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的,可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉”。《行政监察法》18条规定“监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察,履行下列职责:……(三)调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为;(四)受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉……”。《行政机关公务员处分条例》48条规定“受到处分的行政机关公务员对处分决定不服的,依照《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》的有关规定,可以申请复核或者申诉”。另外中共中央组织部、人事部印发的《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》32
法宝
条规定“公务员对免职、降职决定不服,可以按照有关规定申请复核或者提出申诉。公务员主管部门和有关机关按照有关规定负责处理”[8]。
  可见,将内部行政行为排除于诉讼、复议等外部救济途径之外,无论是在学理上还是法律实务中,都似乎是无可争辩的。然而,随着行政法治的发展,代表着特殊行政法律关系的内部行政行为有将行政、立法、司法三权悉数归于行政权的嫌疑,与法治原则为基础所在的法律保留与司法审查相违背。[9]此外,以诉讼、复议为代表的外部救济途径制度构造上更为科学,更能体现公正性。所以,非常有必要对内部行政行为的现有救济方式进行检讨。本文主要探讨内部行政行为的可复议性问题,下面将按不同标准对内部行政行为进行类型化区分,进而具体分析不同类型的行为进行复议的妥当性。
  二、内部行政行为的类型化区分
  行政机关内机构庞杂,内部行政千奇百态,内部行政行为也呈现出多种样态。为了更清楚地认识内部行政行为,尽量周延地囊括所有的内部行政行为,本文按照行政所涉及的主体以及行政事务的范围两个标准对内部行政行为作出类型化区分[10]:
  (一)按照对象主体进行的划分
  行政机关所作出的内部行政行为,无非是针对其他机关以及人员两类主体。在机关对机关的关系中又包括隶属关系下的行为和职务关系下的行为:前者的依据是各行政机构“三定方案”的确认,后者的依据是监督法、审计法的授权;在机关对人员的关系中包括本机关对其所属人员的管理处分行为以及监督机关对被监督人的监督处理行为等。为便于说明请参见下表[11]:
  (二)按照行政事务的范围进行的划分
  从广义上来讲,内部行政行为是指行政行为的效力及于行政系统内部,作用于行政机关之间或与其隶属关系的行政公务人员的行政行为。所以,按照行政机关所从事的事务、履行的职能来划分,最基本的两类内部行政行为分别为行政处分及其他人事处理行为,以及内部的行政决定,即行政机关在执行公务中对行政机关内部审批、指示、授权、计划、会计及判定内部规则等行为。[12]当然,以此为分类难以穷尽所有情形,此处参考以上分类,选取实践中行政机关需要经常处理的一些内部行为予以列举:
  1.行政主体代表国家对隶属自身组织的管理,包括行政组织机构的设立、变更及撤销行为,对行政区划及相关争议的处理行为,对下级行政机关有关权属争议作的处理行为等。[13]
  2.行政主体对所属人员的任命、奖励、转任、处分等行为,也包括对工作人员的指示与授权行为,进出机关的管理行为等。[14]
  3.行政主体对所属财务、档案及其他物品的各项管理,包括接收、收集、整理、保管、处分等。
  4.特定监督主体依法对被监督对象采取的监督、处理行为(最主要的是监察机关及审计机关的常态监督行为,也包括上下级税务机关、上下级工商行政管理机关之间的公务行为等),以及行政机关工作人员对监察机关的行政处分不服所提出的申诉、受理等行为。
  5.因执行公务需要而作出的其他内部行为,例如应其他机关要求出具咨询意见、若干行政机关对同一事件协同处理等。
  三、几种内部行为可能纳入复议的妥当性考量
  无论是观察我国的法律制度发展实践还是国外经验,行政复议的受案范围都大致经历了一个不断扩大的过程。现代国家奉行法治国的基本理念,法治国要求国家遵守法律,人民可以透过法律预测国家的行为,行政机关的行为一旦违法都要承担法律责任。[15]但从法治原则作用于内、外部行政的历史进程来看,内、外部行政行为受到法律的规制并非同步进行。大陆法系国家中的德国、日本,长期信奉特别权力关系理论,法国则提出了内部行政措施理论[16],它们为这些国家长期将内部行政行为排除于法律控制提供了理论依据,直到20世纪中叶这些理论才得以扬弃,相应的实践中才开始将原本属于内部行政的行为纳入法律救济,尤其是外部救济,其中包括行政复议。在我国,实际上行政复议的范围在《行政诉讼法》颁布之前,就一直处于由单行法律、法规的规定不断加以扩大的状态,直到《行政复议法》颁布。[17]然而随着实践的发展,我们国家政治、经济、文化以及法制状况不断变化,行政复议范围的扩大成为现阶段中国社会复议制度发展的必然趋势。[18]在这样的趋势下,将内部行政行为纳入行政复议具有妥当性和合理性。然而必须清醒地看到,按照前文的分类可见,内部行政行为外延宽泛,不能一概而论。比如按照对象主体进行的划分中,机关对机关的内部审批、指示、授权、计划、会计及判定内部规则等行为,虽然《行政复议法》7条和第8条没有明确将之排除,但是考虑到我国整个行政法体系是建基于行政行为理论的[19],根据行政行为理论,以上这些行为应当归于未成熟,没有产生外部效力,甚至根本不构成一个独立的行政行为,所以不可复议。综合衡量,将以下几项内部行政行为纳入行政复议具有合理性,也有必要性。
  (一)人事行为
  前文提到,我国《行政复议法》8条第1款规定“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,依照有关法律、行政法规的规定提出申诉”,该条往往被概括为对内部行政行为的排除条款。然而事实上该条只排除了两类行为:行政处分以及其他人事处理行为。其中,前者基本上是指《公务员法》55条规定的,公务员因违法违纪应当承担纪律责任的,依照本法给予处分;第56

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