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【期刊名称】 《法学》
“民工慌”演变为“民工荒”反映的法制缺失
【作者】 沈同仙【作者单位】 苏州大学劳动和社会保障法研究所
【分类】 劳动与社会保障法【中文关键词】 民工荒;民工慌;利益博弈;工资待遇
【期刊年份】 2010年【期号】 1
【页码】 86
【摘要】

自以美国为起始的金融危机爆发以来,裁员、降薪似乎成为了全球劳动关系调整的主旋律,保企业、促就业也成为了各国政府应对金融危机冲击的首要任务。以外向型经济著称的我国东部沿海地区无疑是受本次金融危机冲击的重灾区。在2009年春节前后,许多企业纷纷减负、裁员或者实行弹性工时、放假等方式加以应对。大量的民工带着“无事可做”、“工作难寻”的忧虑加入到返乡潮中。短短半年多时间,我国东部沿海地区就遇到了“民工荒”。由“民工慌”到“民工荒”的激变,体现了我国底层劳动者对自己在外务工待遇的不满和抗争方式,也折射出法律在维护底层劳动者权利方面的缺陷。

【全文】法宝引证码CLI.A.1249479    
  一、从“民工慌”到“民工荒”的演变
  百年一遇的金融危机展示给人们最大的“战果”之一,就是全球节节攀升的失业率。“世界上还没有哪家机构或者媒体能够最权威、最准确地统计出这场金融危机到底会造成全球多少人失业,多少家企业破产。国际劳工组织总干事胡安.索马维亚今年5月表示:‘今年3月我们预计过全球失业人口将比2007年增加2400万到5200万;但现在我们要说,这个数字可能在3900万到5900万之间。’”[1]我国作为受经济危机深度冲击的国家之一,裁员、降薪几乎成为了企业2009年春节前后劳动关系调整的主旋律。在优先解决当地劳动力就业的地方公共政策影响下,外来民工成为了企业减员、裁员的首选对象。“在春节期间,农民工返乡人数达到7000万人,占全国农民工总数的四分之一,其中,大约有20%的人是因为所在工厂受到金融危机冲击停产、半停产而回家。今年3月25日,国家统计局发布的农民工统计监测调查报告显示,农民工就业形势严峻。”[2]2009年春节前后返乡的农民工面对记者的提问一脸茫然不知何处能找到工作的镜头似乎还未从人们脑海中退去,转眼间,“民工荒”、“民工短缺”的字眼就频频出现在各种媒体的报道中。《南方网》一篇题名为《深圳12万缺口:珠三角“民工荒”再现》文章报道:“深圳今年8月份就业岗位为59万,求职人数为47万,求人倍率为1.25(一个求职者对应1.25个岗位),用工缺口达到了12万;9月底,沿海的东莞、温州等地的用人单位也组团到江西‘抢’人。整个珠三角,乃至东部沿海城市的企业都在为‘招不到工人’而发愁。”[3]2009年9月21日央视“经济半小时”报道:“和逐渐回升的经济数据几乎同步,沿海地区的‘民工荒’正在加剧。浙江省人力资源市场7月供求报告显示,企业需求总人数60.3万人,求职总人数35.4万人,用工缺口达25万人。深圳市4月用工缺2.3万人,到6月份用工缺口超过6万人。”以上一系列的数据,似乎印证着这样的一个现实:短短半年时间,中国东部沿海地区的劳动力市场悄然发生着从“民工慌”到“民工荒”的变化。
  二、“民工荒”的由来及成因
  “民工荒”现象最早出现在2004年春天。同年9月,原国家劳动和社会保障部发布了《关于民工短缺的调查报告》。该报告首次使用“民工荒”这一词用以描述我国沿海地区部分企业招不到农民工的现象。一时间“民工荒”成了经济社会的热点问题之一,专家学者对这一现象的讨论也以极为密集的形式出现,形成了在全国范围内的第一次“民工荒”讨论高潮。对第一次“民工荒”的产生原因,学者们的观点存在很大的分歧,主要的观点有:一是认为“民工荒”是因为“知识断裂”,是“结构荒”,企业真正所缺的不是“普通民工”,而是“高级管理人员和高级技工”,不过是民工们的技能素质跟不上时代的步伐、不符合“产业结构调整转型、升级”和“技术进步”的要求,被进步了的市场所“淘汰”,出现“民工荒”的沿海发达地区,实际上陷入了一个低技术的陷阱;二是认为“民工荒”是民工权益受侵犯的产物,是农民工在企业的劳动环境恶劣、工资过低、工资得不到及时发放等民工权益保障不了造成的;三是认为“民工荒”是农民增收的结果,是国家对三农问题越来越重视、农民增收、让农民重拾耕种信心的结果;四是认为“民工荒”是投资过热的产物,从北京的2008年奥运建设,到上海的2010年世博会建设,再到2010年广州的亚运会建设,从长三角到泛珠三角,全国上下掀起一片建设热潮。这些劳动密集型产业发展速度过快导致用工量骤增,显得劳动力供给的不足;五是认为“民工荒”是政府职能不到位的结果,政府在民工流动中工作的严重缺位、错位和失位,是造成“民工荒”的重要原因。[4]与第一次讨论不同的是,对本次“民工荒”产生的原因,专家学者们有着比较一致的看法,即认为民工工资待遇低是造成本次“民工荒”的主要原因。“中国并不缺民工,缺的是低薪、处于最佳人口红利年龄的民工;中国并不缺民工,缺的是能够提升民工薪酬的企业与经济结构”;[5]“可以预见的是,如果国家的新农村建设足有成效,如果农民工的待遇得不到根本性的改善,东南沿海的民工荒迟早要到来,只不过金融危机加速了这一进程而已”;[6]“看到民工荒这个词,我就会想到这样一个问题:如果农民工这个词消失了,城镇劳动力的供求状况会怎么样?也就是说,如果城镇每雇佣一个农村劳动力,立即就使他或她成为城里人,享受城镇户籍人口的所有待遇和城镇就业者的同等待遇,那么,那些目前发愁雇不到农民工的企业还会雇不到员工吗?”[7]更有人断言如果将产品的竞争力依然寄托在挤压农民工的最起码的生存权上面,‘民工荒’等怪象将不会走人历史。”[8]
  为了揭示本次“民工荒”的真正原因,中央电视台经济半小时节目组派记者前往传统的劳动力输出地四川省进行了实地考察和采访。从考察和采访所展示的四川返乡民工的就业动向来看,似乎也印证了上述学者和专家的观点。记者的调查显示,四川因金融危机返乡的民工达400万人,但灾后重建吸纳的人数只有140万人,返乡农民工中只有不到20%留在了当地务工,那么还有上百万人上哪儿去了?记者选择了四川的两大民工输出地金堂县和安岳县展开了调查。在两地的调查显示,农民工流向在这两年发生了巨大变化,现在前往长三角和珠三角地区的民工只占到了总数的30%,而一半以上都在西部和华北务工,主要从事建筑业,那儿的月工资可达二三千元。[9]四川省农民工工作领导小组给记者出示了一份今年7月呈报给国务院的农民工就业情况调研报告。报告显示,从务工区域看,四川省内和“三北”地区成为返乡农民工再就业的首选目的地,受调查的8个市东南沿海务工人数350万人,同比减少19%。而农民工收入也出现在沿海一带减少,在内地省份增加;在外向型企业减少,在内需型企业增加的特征。同时呈现出制造业收入下降,建筑工收入增加的趋势。报告综合分析,原来从业于“珠三角”、“长三角”地区外向型企业的农民工目前转行于建筑业和第三产业已经是择业的主要趋势。四川省农民工工作领导小组办公室副主任冷荣忠在解释返乡民工不愿再将东部沿海地区作为外出打工首选地的原因时指出:“如果是金融危机期间,或者是在以前务工的时候,农民工在那务工,收入不错,生活也很好,各方面的权益都有保障,金融危机发生也不把他们当成包袱来甩,他们也不会这样,也不会这样,我想大多数不会这样。”[10]央视经济半小时节目组的调查中揭示出如下事实:第一,本次遭遇“民工荒”的企业集中在我国东部沿海地区的劳动密集型企业中;第二,农民工不再选择东部沿海地区为外出打工目标地的主要原因是工资待遇低。
  农民工工资低、待遇差,不得不靠延长工作时间增加收入已经成为一个不争的事实。全国各地的相关调研数据也显示了这一点。按照中国社科院2008年发布的《中国社会和谐稳定研究报告》的调查结果,2005年农民工的月平均工资为921元,远低于城市工人的1346元,27%的农民工月工资在500元以下。中国人民银行2008年4月3日公布的一项关于农民工的调查分析显示,近两年来,农民工务工收入水平有所提高,但有约85%的农民工工作时间超过法定工作时间。[11]山东调查总队2007年5月对山东进城农民工就业和生活状况的调查显示,山东农民工收人消费水平仅为城市平均水平的68.2%。样本中农民工的平均月收入仅为900元,且29.3%的农民工月平均收入不超过600元,只有两成的农民工月平均收入超过了1200元;农民工的劳动强度普遍较大,劳动时间较长,闲暇时间少,平均每周工作6.4天,92%的农民工没有双休日,有10.9%的农民工每天工作时间超过12小时,得不到像城市居民那样正常的休息和娱乐,他们为了生存不停的工作。[12]江苏省统计局2009年6月10日发布的一份有关“江苏农民工现状”的调查报告显示,江苏省农民工和城镇就业人口在工作时间、劳动强度和收入水平上存在一定差距。从周工作时间看,去年江苏省农民工平均为50.64小时,虽然比上年下降0.12个小时,但比城镇就业人口的44.89小时仍然高5.75小时,多出13%。按法定的一周5天工作制计算,江苏省农民工平均每天工作时间超过10小时。[13]
  事实上,在2004年首次出现“民工荒”后,我国政府就为破解“民工荒”作了相应的努力:根据市场发送的技能型劳动力供给不足的信号,各级地方政府加大了对农民工的培训力度,以解决劳动力市场上供求关系的结构性矛盾;国家颁布相应的法律、法规,加大对农民工权益的保障力度。国务院在2006年专门制定并下发了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号),将解决农民工工资偏低和工资拖欠问题列为农民工工作重点内容之一,提出“严格规范用人单位工资支付行为,确保农民工工资按时足额发放给本人,做到工资发放月清月结或按劳动合同约定执行。建立工资支付监控制度和工资保证金制度,从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题”;要求“各地要严格执行最低工资制度,合理确定并适时调整最低工资标准,制定和推行小时最低工资标准。制定相关岗位劳动定额的行业参考标准”,通过“规范农民工工资管理,切实改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况”。另外,国家在近几年密集颁布了保护劳动者权利方面的法律,仅在2007年就颁布了《劳动合同法》、《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法北大法宝,版权所有》三部涉及保护劳动者权利方面的法律,《就业促进法》还特别针对农民工的平等待遇做出了规定,《就业促进法》第31条规定:“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利,不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制”,法律对包括农民工在内的劳动者劳动权利的保护力度不可谓不大。为什么我国东部沿海地区农民工的低工资待遇现象一直未得到根本改观,以至于5年后再次出现“民工荒”呢?我国主流媒体认为,东部沿海地区农民工“工资低”的主要原因是东部沿海地区以廉价劳动力要素投入为基础获取经济发展比较优势的外向型经济增长模式制约了农民工工资增长的空间,解决农民工工资低的出路在于调整产业结构,进行产业升级。“最应该警醒的恰恰是那些面临招工难的沿海地区,无论外需萎缩的国际市场,紧张的国内劳动力环境,还是我们日益强调的生态资源环境,都在压缩简单加工制造业的空间。尽管过去二十多年里,不少沿海地区靠加工制造业赚到了第一桶金,但从产业转移和劳动力转移的趋向看,继续一条路走到黑只会越走越窄。如果这些地方不能顶住出口下滑的压力,真正把产业结构由低转高,摆脱对内地廉价劳动力的严重依赖,未来将用脚投票的就不止是农民工了。”[14]
  笔者认为,沿海地区进行产业结构调整、升级并不必然能够解决我国农民工工资待遇低的顽疾,原因有如下几个方面:第一,我国正处在工业化的进程中,大量的农村劳动力需要向城市转移就业,劳动力严重供大于求的现实在我国未来相当长时期内不会改变。从缓解就业压力上考量,积极支持和发展劳动密集型产业仍然是我国基本就业政策之一。我国《就业促进法》第12条第2款明确规定:“国家鼓励发展劳动密集型产业、服务业,扶持中小型企业,多渠道、多方式增加就业岗位。”对于没有系统专业学习背景的农民工而言,技术含量低、产品附加值较低的劳动密集型产业仍然是他们就业的主要领域。要改变农民工在劳动密集型产业中工资待遇过低的状况,一方面要减轻劳动密集型企业非工资性用工成本的负担,扩大企业效益的增长空间,为劳动密集型产业中员工工资的增长提供现实基础;另一方面要培育和建立员工工资增长的市场博弈机制,使劳动者能与投资者一起分享产业发展的成果。我国东部沿海地区企业工资附加值过高以及企业(用人单位)内部缺乏工资增长市场博弈机制是两个重要的却未引起人们足够关注的制约东部沿海地区农民工工资增长的因素。如果这个问题不解决,那么,随着我国东部沿海地区劳动密集型产业向我国中西部的转移,今天在东部沿海地区出现的“民工荒”明天还将会在我国的中西部再现。
  (一)我国东部沿海地区工资的附加值过高,使大量的劳动密集型企业对提高劳动者工资“望而却步”
  工资是指用人单位基于劳动关系支付给劳动者的劳动报酬。根据国家统计局1990年颁布的《关于工资总额组成的规定》第

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