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【期刊名称】 《山东法官培训学院学报(山东审判)》
“1+3+1”模式下的多元化纠纷解决机制之完善
【副标题】 从系统论角度的分析【作者】 周辉
【作者单位】 东平县人民法院【分类】 诉讼法学
【中文关键词】 多元化;纠纷解决;机制;系统完善【期刊年份】 2016年
【期号】 2【页码】 45
【摘要】

从系统论的角度来看,多元化纠纷解决机制体系是一个由多种要素组成的系统,系统的完善依赖于各组成要素的自我完善以及各要素之间的有机衔接。当前,东平的多元化纠纷解决机制系统可以描述为“1+3+1”模式,在对这种模式进行系统分析的基础上,笔者提出了系统的完善路径。

【全文】法宝引证码CLI.A.1213929    
  随着我国经济社会的不断发展,社会矛盾和纠纷日益增多,这些社会矛盾和纠纷形式多样、种类繁多、情况复杂,为此,建立一套系统化、规范化的多元化纠纷解决机制尤为重要。东平法院作为山东省多元化纠纷解决机制改革示范法院之一,在构建多元化纠纷解决机制方面积累了一些经验。笔者在总结东平法院经验基础之上,就如何完善多元化纠纷解决机制体系进行探索,并从系统论角度进行论述。
  一、多元化纠纷解决机制系统总体构建
  从系统论的角度,多元化纠纷解决机制可从两个系统进行分析。一个是多元化纠纷解决机制所处的法治系统。多元化纠纷解决机制系统作为法治系统的一个组成部分,发挥着化解矛盾、维护社会和谐稳定的重要保障作用,法治系统为多元化纠纷解决机制系统提供了生存环境和外在保障。另一个是由各个解纷要素组成的多元化纠纷解决机制内部系统。这些要素之间既相对独立又相互联系,既处在特定的社会结构之中,又受相应社会结构的影响。如何发挥这些要素的优势,满足其所镶嵌的多方社会利益的均衡需求,又做到各要素之间互相补充、互相促进,共同推动多元化纠纷解决机制向前发展,实现“1+1>2”的系统优势,是笔者重点论述的内容。
  对于多元化纠纷解决机制系统总体构建,东平县“一张网”的构建思路具有借鉴意义。东平县把非诉调解组织建设作为多元化纠纷解决机制建设的根基,县委成立矛盾纠纷排查调处办公室,全县下辖所有乡镇分别整合综治办、信访办、司法所等部门的力量,成立矛盾纠纷排查调处中心,各行政村分别设立调处委员会,并在涉及纠纷较多的行政部门及企事业单位设立矛盾纠纷排查调处工作室。在全县建立了“县委、政府领导支持,县委政法委组织协调,法院当后盾、作指导,乡镇村居全力参与,行政部门及企事业单位积极配合”的矛盾纠纷调处网络。据此,笔者提出了“1+3+1”的多元化纠纷解决机制系统总体框架,即党委(综治办)领导支持,民间ADR、行政ADR、司法ADR各司其职,互相协调、互相配合,法院当后盾做指导监督和保障各分系统之间相互衔接的多元化纠纷解决机制系统。如下图所示:
  对于上图的多元化纠纷解决机制系统构建和完善,包括三方面的内容:一是各个解纷系统要素的自我完善;二是各非诉解纷系统要素之间的相互衔接;三是诉讼与非诉解纷系统要素之间的相互衔接。对这三方面的内容,笔者将分别进行论述。
  二、各个解纷系统要素的自我完善
  (一)民间ADR
  由民间团体或组织进行纠纷解决,最为典型的就是人民调解制度。人民调解制度在我国由来已久,被誉为“东方经验”。我国2011年实施的《人民调解法》第一次对人民调解制度进行了系统总结和立法,标志着我国人民调解制度进入了一个新阶段。自该法实施以来,人民调解在化解基层矛盾、促进社会和谐方面发挥了重要的作用,但是在实践过程中也出现了一些问题,如部分群众对人民调解不了解或存在误解,将纠纷诉诸调解的意愿不强;部分调解组织机构涣散,调解人员积极不高,调研能力有待提高;调解组织考核、保障体系不完善等,这些问题都影响了人民调解制度功能的发挥。作为多元化纠纷解决机制系统中重要的一环,人民调解制度需要进行自我完善,进一步发挥其在矛盾纠纷化解中的基础作用。
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  对于人民调解制度的自我完善,可从以下几个方面进行:一是完善人民调解组织的受案范围。根据人民调解法规定,人民调解受案范围为民间纠纷。这一界定过于狭窄,其实对于一些非民间纠纷,如商事案件、刑事自诉纠纷等,只要是当事人可以自由处分的权利和纠纷,都可以交由人民调解组织调解。二是完善人民调解组织保障体系。在实践中,对于专职调解员有着较为完善的保障机制,但对于村级调解人员主要由各乡镇根据实际情况给予适当的工作补贴,具体如何补贴以及补贴的数额等没有具体细化,在实践中往往无法得到有效落实。这就需要在今后工作中加强对这部分人员的物资保障。三是加强人民调解组织人员考核管理。建议将人民调解工作纳入地方平安建设或综治建设考核之中,不仅具体到组织,而且要细化到个人,给调解人员划出“硬杠杠”,督促其自觉履职,更好地发挥积极性。
  除人民调解制度外,还可以借鉴国内外的一些优秀经验,建立专门的民间纠纷解决机构。如,日本ADR基本法规定了对民间ADR机构的认证制度,该制度的确立促进了日本民间ADR机构的蓬勃发展;荷兰的民间ADR机构遍布全国,民间ADR制度成为了荷兰ADR制度发展的一股重要力量。[1]国内一些多元化纠纷解决机制建设中,培育和建立了许多专业性、行业性调解组织,如四川省眉山市己建立起律师、物业、保险、泡菜等18家专业性、行业性调解组织[2]。这些都是民间ADR完善和发展,值得借鉴。
  (二)行政ADR
  对于行政ADR,主要包括行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、信访。在这里,笔者主要就行政调解、行政裁决、行政仲裁自身的完善进行论述。一是明确行政调解的法律效力。目前,我国法律对人民调解、法院调解等都规定了具体的法律效力,而对于行政调解来说,却没有规定其效力。如根据《治安管理处罚法》第9条有关行政调解的相关规定,当事人达成协议后不履行的,公安机关应当告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。当法院受理后还要重新全面审查案件并依法调解或裁判,由于没有规定行政调解的具体效力,之前在公安机关所进行的调解工作也就大打折扣,造成资源的浪费。鉴于此,有学者就主张行政机关居中达成的调解协议至少具有民事合同的性质,实际上应高于民事合同的性质,对此笔者是赞同的。二是完善劳动仲裁程序。对于劳动争议,我国法律规定的是仲裁前置,当事人不服的,可以进入司法程序,进行一审、二审等。在实践中,一些用人单位为了拖延时间,往往走完全部流程,导致劳动争议处理时间较长。“如果两种救济规范的安排上无实质差别时,允许相关主体在选择了一种救济方式时保留另一种救济方式的选择权,必将导致资源利用无效。”[3]为此对于劳动仲裁的完善,可以参考民商事仲裁的原则,采取 “或裁或审”的方法,来简化程序。三是完善行政裁决制度。在我国20世纪90年代之前,行政裁决在民事纠纷解决中扮演着重要角色,但此后,行政裁范围度呈逐步缩小趋势。行政裁决制度逐渐退化。在当前构建多元化纠纷解决机制系统的形势下,完善行政裁决制度,主要涉及行政裁决范围、机构、流程、效力等。对于行政裁决范围,可以考虑将事实上不平等的双方当事人之间的民事纠纷(如劳动争议),专业性或技术性民事纠纷、小额消费纠纷等纳入裁决范围,[4]由各行政机关内部的法制机构或类似部门负责。对于流程,可采取立案、答辩、审理、裁决等,通过确立这些程序对行政裁决进行具体完善。
  (三)司法ADR
  在对司法ADR进行完善时,笔者主要

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