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【期刊名称】 《现代法学》
区域合作的现有法律依据研究
【英文标题】 On Current Legal Bases for Regional Cooperation
【作者】 叶必丰【作者单位】 上海交通大学凯原法学院
【分类】 地方自治法
【中文关键词】 区域合作;法律依据;协商条款;地方自主权;立法
【英文关键词】 regional cooperation; legal basis; consultation articles; local autonomous rights; legislation
【文章编码】 1001-2397(2016)02-0030-12
【文献标识码】 ADOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2016.02.03
【期刊年份】 2016年【期号】 2
【页码】 30
【摘要】

通过对4448件法律文件的统计和整理表明,我国已经积累了较多区域合作的法律资源,包括15部法律的21个区域合作条款,25件行政法规的32个区域合作条款,以及24个有关区域合作的法律文件。当前,我国有关区域合作的立法还处于单行法律、行政法规的分散规定不断丰富和积累,积极探索制定专门的统一立法的阶段。基于法律和行政法规中的绝大多数区域合作条款采用了“协商”的概念,可以把区域合作条款概称为“协商条款”。它有三种模式,即选择性模式、程序性模式和授权性模式。无论是哪一种模式的“协商条款”,都具有排除中央对跨区域事务进行管辖的功能,显然具有扩大地方政府自主权,并惠及地方人大立法权的功效。应该明确以国民经济和社会发展规划(计划)为主的全国人大有关区域合作的法律文件具有法律效力,是当前编制各区域规划的重要依据。当然,有关区域合作的立法还有待进一步推进,应加快区域合作统一立法的进程,规定区域合作的法律机制和区域合作协议的共同性问题,扩大区域合作的地方立法自主权。

【英文摘要】

By clearing up and counting 4448 legaldocuments,the statistics shows that China has accumulated quite a few legal resources with respect to regional cooperation,including 21 articles in 15 laws,32 articles in 25 administrative regulations,and 24 other legal documents. At present,China’s legislation on regional cooperation still stays at an early stage,which means scattered articles in single laws and regulations are continuously growing and accumulating,and at the same time a specific uniform legislation is seriously considered. Because most of the articles of regional cooperation use the conception of“consultation”,these articles can also be called as consultation articles. They could be divided as three modes,namely selective mode,procedural mode and authorized mode. No matter which mode,it has the function of excluding central government’s jurisdiction on transregional affairs,and hence has the effects of expanding local government’s autonomous rights and benefiting legislative power of local People’s Congress. This paper believes the legal documents with respect to regional cooperation,which usually included in the National Economy and Social Development Plans enacted by the National People’s Congress,also have the force of law,and shall be the important basis when presently drawing up regional plans. With no doubt,we need to keep pushing the legislative work on regional cooperation,speeding up the process of enacting a uniform law,prescribing legal mechanism and common issues in agreements of regional cooperation,and expanding local legislative autonomous rights.

【全文】法宝引证码CLI.A.1213868    
  引言
  “人类社会,特别是人类的经济,迫切渴望新的生活形式有新的法律形式。”{1}基于“长三角一体化”的需要,曾有学者呼吁制定长三角区域专门法。基于京津冀一体化的启动,又有呼吁京津冀一体化专门立法{2}。其实,早在1991年的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》[1]中就提出:要“制定有利于促进地区协作和联合的规定与办法”。在2009年的十一届全国人大二次会议上,有代表提出了关于区域经济合作立法的议案。《全国人民代表大会财政经济委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》[2]指出:“国家发改委正组织起草促进区域协调发展条例,……规范区域经济合作活动”,无需再予立法。但该条例的起草工作,至今仍未取得实质性进展。推进立法的一项重要工作,就是以法的整理、法的汇编和立法信息反馈为主要内容的立法准备。立法准备是否充分、科学,直接关系到立法能否成功、所立之法是否行之有效{3}。“萨维尼把‘记述全部的既有法’称作是一部法典的全部唯一使命”{1}491制定区域合作法同样必须充分了解和掌握现有的法律资源状况。同时,区域合作的实践正如火如荼地开展,并未因区域合作专门立法的缺乏而受到影响。但也有学者认为区域合作实践缺乏法律依据的支撑{4}。现在的区域合作实践果真没有法律依据吗,都违法了吗?如果区域合作实践具有法律依据的话,到底有哪些?为此,本文着力于统计和分析现有区域合作的立法状况,为后续立法尤其是统一立法和学术研究提供基础性资源,同时回应对区域合作实践的合法性质疑。
  一、区域合作法律依据的检索和统计
  (一)检索过程
  为了较全面地梳理我国区域合作的法律依据,本研究通过北大法宝 V5进行检索。检索方法如下:选择“法律法规”——“全文”,输入检索词,选择“精确”——“同篇”——“中央法规司法解释”——“检索”。基于后续统计量过大的考虑,本检索选择了“中央法规司法解释”,排除了“地方法规规章”。检索情况如表一所示。其中,检索词是本人在对区域合作法律问题作前期研究的基础上,认为最有可能反映区域合作内容的关键词,即“合作”、“联动”、“协作”和“协商”。(除表格外,本文在下文将用引号表示检索词。)
  表一:检索到的区域合作法律文件统计表

┌──────────┬──────┬──────┬──────┬───────┐
│检索时间      │检索词   │法律    │行政法规  │部门规章   │
├──────────┼──────┼──────┼──────┼───────┤
│2014年9月2日    │合作    │316     │1664    │22250     │
├──────────┼──────┼──────┼──────┼───────┤
│2014年9月3日    │联动    │16     │249     │3412     │
├──────────┼──────┼──────┼──────┼───────┤
│2014年9月3日    │协作    │58     │971     │8134     │
├──────────┼──────┼──────┼──────┼───────┤
│2014年9月6日    │协商    │287     │887     │8671     │
└──────────┴──────┴──────┴──────┴───────┘

  数据库对检索到的目标条目进行了自动排序,每条显示以下要素:序号、文件名称、是否现行有效、发布和实施时间、检索目标命中次数以及命中一次或第一次的段落。为了保证后续统计的可回溯性和可检验性,每次检索时都复制、固定所有检索结果条目,并标注检索时间和检索词,形成了以下工作文档:涉及“合作”的“法律”条目、涉及“合作”的“行政法规”条目,涉及“联动”的“法律”条目、涉及“联动”的“行政法规”条目,涉及“协作”的“法律”条目、涉及“协作”的“行政法规”条目,以及涉及“协商”的“法律”条目、涉及“协商”的“行政法规”条目。基于规章条目数量过大,未予复制,当然也就放弃了后续的统计工作。四次检索获得677部“法律”和3771件“行政法规”,共4448件法律文件。法律和行政法规是我国高位阶的法源,是制度的主要创设源和供给源。地方性法规和规章属于较低位阶的法源,主要是执行性或实施性规则{5}。因此,上述4448部/件“法律”和“行政法规”,基本上可以反映了我国区域合作的法律资源状况。
  (二)统计过程
  1.识别和认定。基于检索结果已经显示“命中”1次的检索目标内容,足以作出属于何种合作的识别和判断,为减轻工作量,未展开全文阅读。对显示“命中”2次以上的,基于第二次以后的目标都被隐藏,都予以展开全文。为减轻阅读和识别负担,使用查找功能进行全文查找检索“命中”目标,然后阅读目标段落,加以识别。
  检索到的“法律”,包括全国人大及其常委会的法律、决议、决定以及专门委员会的报告;“行政法规”包括行政法规和国务院的其他规范性文件。基于研究需求,统计时对法律与全国人大的其他法律文件进行了区分,对行政法规与国务院的其他规范性文件进行了区分。对法律的识别比较容易,对行政法规的识别存在一定困难。原因在于《立法法》[3]和《行政法规制定程序条例》[4]颁布之前,行政法规是根据1988年《国务院办公厅关于改进行政法规发布工作的通知》[5]制定的。那时的行政法规既可以由国务院总理签署命令发布,又可以由国务院所属部门主要首长签署命令发布。在1988年该通知发布前,行政法规连前述的发布形式要件也不完善。对1988年前的“行政法规”,原则上按数据库所标注的“【效力级别】国务院规范性文件”或“【效力级别】行政法规”加以识别和认定,并适当兼顾法的规范性特征。如果标注为“行政法规”,但只是一段一段的文字不具备法规的完整要素的,则统计中未认定为行政法规。如果标注为“国务院规范性文件”,但条、款、项和假定、处分、制裁结构完整的,则认定为行政法规。另外,基于“行政法规”数量过大,国务院规范性文件不在本研究的范围内。上述法律文件的有效性,按数据库标注认定。
  2.归类和登记。阅读发现,涉及“合作”、“联动”、“协作”和“协商”的情形各异。比如,企业间的合作、组织内部的团结合作、民族合作、军民合作、全国人大专门委员会和全国人大常委会工作机构与国务院主管部门的合作、全国人大内部组织和人大代表的合作、行政机关与司法机关的合作、社会与政府的合作、央地合作、行政部门之间的合作、国际合作和区域合作等。还有个别条目并非检索目标,而只是文字的组合与检索词一致。例如,“结合作为”的组合有“合作”两字,“中国人民政治协商会议”中的“协商”等。出于研究需要,统计没有局限于区域合作或非区域合作的文件,而是按迪尔凯姆关于实证研究的分类原则{6}进行同类合并,设为国际港澳台合作、民间合作、政治合作、部门合作、央地合作和区域合作共六类。其中,政治合作包括民族合作、军民合作、全国人大专门委员会和全国人大常委会与国务院主管部门的合作、全国人大内部组织和人大代表的合作、行政机关与司法机关的合作和社会与政府的合作类型。
  对“命中”检索目标2次以上的同一件法律文件,2次以上的目标系合作等类型的,统计为一项;分属于不同类型的合作,在有关类型项下分别统计。有的同一法律或行政法规被检索到多项数据,是因为该法律或行政法规经修改而重复出现,或是因为纯粹的技术因素而重复出现。本统计将这些多次出现的法律或行政法规都统计为一项,但以序号标注以作区分。多件法律文件存在重复,且同一法律文件“命中”两次以上、分属不同类型的,计入各自类型的重复项下。
  基于前述识别、认定、归类结果,按四项检索词分别制作工作表格。然后,将检索条目的序号登记到表格中,形成下列8份工作表:“涉及‘合作’的‘法律’”、“涉及‘协作’的‘法律’”、“涉及‘联动’的‘法律’”、“涉及‘协商’的‘法律’”,如表二所示;“涉及‘合作’的行政法规”、“涉及‘协作’的行政法规”、“涉及‘联动’的行政法规”、“涉及‘协商’的行政法规”,如表三所示。
  表二:“法律”登记表(样式)

┌──────┬─────────────────┬─────────────────┐
│类型    │宪法、法律            │文件               │
│      ├─────┬─────┬─────┼─────┬─────┬─────┤
│      │序号   │同一   │重复   │序号   │同一   │重复   │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│国港澳台  │     │     │     │     │     │     │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│民间    │     │     │     │     │     │     │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│政治    │     │     │     │     │     │     │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│央地    │     │     │     │     │     │     │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│部门    │     │     │     │     │     │     │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│区域    │     │     │     │     │     │     │
├──────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┤
│非     │     │     │     │     │     │     │
└──────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┘

  表三:行政法规登记表(样式)

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│类型       │序号       │同一       │重复       │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│部门       │         │         │         │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│区域       │         │         │         │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│民间       │         │         │         │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│国港澳台     │         │         │         │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│政治       │         │         │         │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│上下级      │         │         │         │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│非        │         │         │         │
└─────────┴─────────┴─────────┴─────────┘
你怀了我的猴子
  3.摘录和整理。经统计,未发现区域“联动”的法律、行政法规。对已经统计出的区域合作法律、行政法规进行摘录,按名称、制定时间、条目序号、条款序号、内容和有效性,分别整理、制作6份工作表:“区域‘合作’的法律规定”6部(含重复为11部)、“区域‘合作’的行政法规规定”4件、“区域‘协作’的法律规定”3部(含重复为5部)、“区域‘协作’的行政法规规定”5件(含重复为6件)、“区域‘协商’的法律规定”10部(含重复为25部)和“区域‘协商’的行政法规规定”25件(含重复为31
  件)。如表四所示。为了表明沿革,对被修改(重复项)法律、行政法规也一并计入。对每部/件法律、行政法规在“北大法宝”上进行补充检索,检查是否有未被检索到的被修正法律、行政法规文本。如有未被检索到的法律、行政法规文本,即使并无检索目标,也予以计入,在“序号”项下用“/”标注。
  表四(样式)

┌─────┬─────┬─────┬──────┬───────┬───────┐
│名称   │时间   │序号   │条序    │内容     │有效     │
├─────┼─────┼─────┼──────┼───────┼───────┤
│     │     │     │      │       │       │
├─────┼─────┼─────┼──────┼───────┼───────┤
│     │     │     │      │       │       │
└─────┴─────┴─────┴──────┴───────┴───────┘

  
  同时,对已经统计出的有关区域合作的全国人大法律文件进行摘录,按名称、发布时间、条目序号、主要内容和有效性进行整理,制作“区域‘合作’的法律文件”20个(含重复为21件)、“区域‘协作’的法律文件”10个(含重复为11个)和“区域‘联动’的法律文件”1个共3份工作表,样式如表五所示。统计中未发现区域“协商”的法律文件。
  表五(样式)

┌──────┬──────┬──────┬─────────┬─────────┐
│名称    │时间    │序号    │主要内容     │有效       │
├──────┼──────┼──────┼─────────┼─────────┤
│      │      │      │         │         │
├──────┼──────┼──────┼─────────┼─────────┤
│      │      │      │         │         │
└──────┴──────┴──────┴─────────┴─────────┘

  二、区域合作法律依据的统计结果
  (一)区域合作法律的统计结果
  将“区域‘合作’的法律规定”表、“区域‘协作’的法律规定”表和“区域‘协商’的法律规定”表,按现行有效的法律名称、制定时间、条序、表述词(检索词)、制定和修改的沿革史以及区域合作条款的类型加以整合,发现有关区域合作的法律计15部、21个条款,如表六所示。
  表六:区域合作的法律

┌──┬────────┬───┬────┬─────┬─────────┬───┐
│序号│法律名称    │时间 │条序  │表述词  │沿革       │模式 │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│1  │《环境保护法》 │2014 │20/2  │协商   │1989,15     │选择 │
│  │        │   ├────┼─────┼─────────┼───┤
│  │        │   │31/2  │协商   │×        │授权 │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│2  │《旅游法》   │2013 │23   │合作   │×        │授权 │
│  │        │   ├────┼─────┼─────────┼───┤
│  │        │   │17/2  │协商   │×        │选择 │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│3  │《海洋环境保护法│2013 │7/2   │合作   │1982,×;1999,7/│授权 │
│  │》       │   │    │     │2         │   │
│  │        │   ├────┼─────┼─────────┼───┤
│  │        │   │8/1   │协商   │1982,×;1999,8/│选择 │
│  │        │   │    │     │1         │   │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│4  │《草原法》   │2013 │37   │协商   │1985,5;2002,37 │选择 │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│5  │《渔业法》   │2013 │7/3   │协商   │1986、2000、2004,│选择 │
│  │        │   │    │     │7/3        │   │
│  │        │   ├────┼─────┼─────────┼───┤
│  │        │   │22/1  │协商   │1986,×;2000、20│授权 │
│  │        │   │    │     │04,22/1     │   │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│6  │《农业法》   │2012 │32/2  │合作   │1993,×;2002,32│授权 │
│  │        │   │    │     │/2        │   │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│7  │《水土保持法》 │2010 │46   │协商   │1991,31     │程序 │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│8  │《水污染防治法》│2008 │28   │协商   │1984,×;1996,26│选择 │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│9  │《科学技术进步法│2007 │6/2   │合作   │1993,×     │授权 │
│  │》       │   │    │     │         │   │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│10 │《突发事件应对法│2007 │37/2  │合作   │×        │授权 │
│  │》       │   │    │     │         │   │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│11 │《就业促进法》 │2007 │21/1  │协作   │×        │授权 │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│12 │《公路法》   │2004 │64/1  │协商   │1997、1999,64/1 │程序 │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│13 │《水法》    │2002 │56   │协商   │1988,35     │程序 │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│14 │《民族区域自治法│2001 │65/2  │合作   │1984,×     │授权 │
│  │》       │   │    │     │         │   │
│  │        │   ├────┼─────┼─────────┼───┤
│  │        │   │42/1  │协作   │1984,42/1、64  │授权 │
│  │        │   ├────┼─────┼─────────┼───┤
│  │        │   │64   │协作   │1984,64     │授权 │
├──┼────────┼───┼────┼─────┼─────────┼───┤
│15 │《矿产资源法》 │1996 │49   │协商   │1986,47     │程序 │
└──┴────────┴───┴────┴─────┴─────────┴───┘

  注:1.为了表格的简洁,简化了法律名称,时间和沿革仅标明年而未标注月日,“条序”项“/”前的数字为条序、后的数字为款序,“×”指没有相应内容。
  2.表述词系检索词。
  (二)区域合作行政法规的统计结果
  将“区域‘合作’的行政法规规定”表、“区域‘协作’的行政法规规定”表和“区域‘协商’的行政法规规定”表,排除已失效的行政法规后,按现行有效的行政法规名称、制定时间、条序、表述词(检索词)、制定和修改的沿革史以及区域合作条款的类型加以整合,发现有关区域合作的行政法规计25件、32个条款,如表七所示。
  表七:区域合作的行政法规

┌──┬─────────────┬────┬───┬───┬────┬────┐
│序号│行政法规名称       │时间  │条序 │表述词│沿革  │模式  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│1  │《南水北调工程供用水管理条│2014  │15  │协商 │×   │授权  │
│  │例》           │    │   │   │    │    │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│2  │《突发事件应急预案管理办法│2013  │25  │合作 │×   │授权  │
│  │》            │    │   │   │    │    │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│3  │〈太湖流域管理条例〉   │2011  │49  │协商 │×   │选择  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│4  │〈行政复议法实施条例》  │2007  │30  │协商 │×   │程序  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│5  │《黄河水量调度条例》   │2006  │20  │协商 │×   │程序  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│6  │《大中型水利水电工程建设征│2006  │46  │合作 │1991,×│授权  │
│  │地补偿和移民安置条例》  │    │   │   │    │    │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│7  │《防汛条例》       │2005  │3   │协作 │1991,3 │授权  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│8  │《海关行政处罚实施条例》 │2004  │3/3  │协商 │×   │程序  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│9  │《行政区域界线管理条例》 │2002  │6/3  │协商 │×   │授权  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│10 │《人工影响天气管理条例》 │2002  │14  │协商 │×   │程序  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│11 │《长江三峡工程建设移民条例│2001  │52  │合作 │1993,×│授权  │
│  │》            │    │   │   │    │    │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│12 │《水污染防治法实施细则》 │2000  │12/1 │协商 │1989,4 │程序  │
│  │             │    ├───┼───┼────┼────┤
│  │             │    │12/22 │协商 │1989,×│程序  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│13 │《地图编制出版管理条例》 │1995  │7   │协商 │×   │选择  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│14 │《自然保护区条例》    │1994  │12/3 │协商 │×   │程序  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│15 │《矿产资源法实施细则》  │1994  │23  │协商 │×   │程序  │
│  │             │    ├───┼───┼────┼────┤
│  │             │    │36  │协商 │×   │程序  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│16 │《城市民族工作条例》   │1993  │15  │协作 │×   │授权  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│17 │《集会游行示威法实施条例》│1992  │11/2 │协商 │×   │授权  │
├──┼─────────────┼────┼───┼───┼────┼────┤
│18 


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}埃利希.法社会学原理[M].舒国滢,译.北京:中国大百科全书出版社,2009:472.

{2}刘武俊.运用法治思维推进京津冀一体化[N].证券时报,2014-04-04.

{3}周旺生.立法论[M].北京:北京大学出版社,1994:136-137.

{4}佚名.蓟门决策:京津冀一体化,中国城镇化新战略?[EB/OL].[2014-08-11].http://news.sina.com.cn/pl/2014-04-04/171629867262.shtml.

{5}叶必丰.行政裁决:地方政府的制度推力[J].上海交通大学学报:哲社版,2012(2).

{6}迪尔凯姆.社会学方法的准则[M].狄玉明,译.北京:商务印书馆,1999:93-98.

{7}叶必丰.从行政许可法与单行法的关系看法制建设的路径选择[N].法制日报,2004-09-28.

{8}叶必丰.我国区域经济一体化背景下的行政协议[J].法学研究,2006(2).

{9}中共中央文献编辑委员会.邓小平文选:二卷[M].北京:人民出版社,1983:137.

{10}叶必丰.规则抄袭或细化的法解释学分析——部门规则规定应急征用补偿研讨[J].法学研究,2011(6).

{11}漆多俊.市场、调节机制与法律的同步演变[G]//漆多俊.经济法论丛:第1卷[M].北京:中国方正出版社,1999:11.

{12}哈特.法律的概念[M].张文显,等,译.北京:中国大百科全书出版社,1996:102、110.

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