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【期刊名称】 《昆明理工大学学报(社会科学版)》
关于创新行政层级监督新机制的思考
【英文标题】 On the Innovation Mechanism of Administrative Rank Supervision
【作者】 杨伟东
【作者单位】 国家行政学院法学部 Education and Research Department for Law of China National School of Administration
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政层级监督;创新;完善思路
【英文关键词】 administrative rank supervision;innovation;perfection reason
【文章编码】 1671—1254(2008)01—0040—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 1
【页码】 40
【摘要】

行政层级监督虽然是行政系统内固有的、原初的监督形式,但并不能证明其自身就能运作良好。目前,我国行政层级监督明显无法应对政令不通和“政府弱、部门强”的问题,主要原因在于行政层级监督中干预过度与监督虚置并存,方法缺乏创新,过分重视事前审批和事后监督,行政层级监督有内部化和神秘化倾向。强化行政层次监督必须在明确以下两个问题的基础上:行政层级监督的基本目标——纠错、发现原因并督促完善机制的建立;行政层级监督有效运作的基本前提——被监督机关能相对独立行使职权和上下级之间的职权职责明晰。要区分不同层级监督的范围和重点,完善重大案件案卷定期评察制度,增加监督的透明度,加强层次监督的规范化并强化监督者的责任。

【英文摘要】

Although the supervision of administrative rank is a basic form inherent in administrative system,it cannot prove itself work well.For present,there exists some problems in our country s system of administrative rank supervision,which caused by some reasons. Thus,strengthening the system should be based on two clear and definite questions: first is the fundamental object,that is the establishment of mechanism including rectifying mistakes,finding reasons and supervising and urging perfection;second is the fundamental premise of efficient operation,including supervised government agency excising authority comparatively independently,discerning the scope and point of different rank supervision and so on.

【全文】法宝引证码CLI.A.1126553    
  行政系统内的层级监督作为传统的监督机制和形式,在政府管理中运用十分广泛。然而,在当今政府管理创新日益高涨的背景下,行政层级监督机制的改革与创新却进展不大,而且研究甚少。本文在简要回顾和分析我国行政层级监督历史发展和现状基础上,指出当前行政层级监督存在的问题,并尝试提出一些改革思路,以期能推动对该问题的深入研究。
  一、我国行政层级监督的沿革与现状
  现代民主与法治要求,任何权力都必须受到有效的监督。否则,脱离了制约和监督的权力,将不仅无法推动国家的发展和社会的进步,反而有可能阻碍国家和社会的前进。伴随着社会的日益复杂,行政权力已成为国家权力的中心。与其他国家权力相比,行政权力具有主动性、强制性和裁量性等特点,如不对其进行强有力的监督和制约,极易对公民、法人和其他组织的合法权益造成不利影响甚至损害,并可能膨胀为恣意妄为的权杖。因而,如何实现对行政权力的有效制约和监督,就成为当今世界面临的共同课题。
  对行政机关和行政权力的监督无非有内外两种力量:来自行政系统内的和行政系统外的。内外两种力量的监督,相互弥补,相互促进,形成了完整的监督体系。层级监督是依据行政系统内的隶属关系、层级关系而生成的一种监督途径和方式,它是以上级行政机关对下级行政机关、各级政府对其工作部门之间存在的领导和指导关系为基础的,既是行政系统内固有的、原始的监督形式,也是行政机关内部监督中最基本、最经常的监督形式。
  在我国,行政层级监督是指上级人民政府对下级人民政府、本级人民政府对其所属工作部门、上级行政部门对下级行政部门的监督,是行政监督中不可或缺的部分。这种监督形式和基本框架,形成于1954年《宪法》。1954年《宪法》第49条所规定的国务院职权中包括:统一领导各部和各委员会的工作;统一领导全国地方各级国家行政机关的工作;改变或者撤销各部部长、各委员会主任的不适当的命令和指示;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决议和命令。第65条规定:“县级以上的人民委员会领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作,依照法律的规定任免国家机关工作人员。县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行,有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令和指示和下级人民委员会的不适当的决议和命令。”第66条规定:“地方各级人民委员会都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”虽然1975年、1978年《宪法》不同程度地简化、删减了上述规定,但基本沿袭了1954年《宪法》所确立的行政层级监督制度。
  我国现有的行政层级监督具体规定于《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》之中。从这些法律规定和实践运作来看,我国行政层级监督的范围十分广泛,涉及到政府工作的方方面面,几乎没有范围限制,方式和手段亦多种多样。具体而言,行政层级监督的主要内容和方式如下:
  1.报告
  地方各级人民政府向上级人政府报告工作,政府工作部门向本级政府报告工作,是行政层级监督的重要方式。我国《宪法》第110条第2款规定:“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。”通过下级行政机关主动提供的报告,上级行政机关可以及时、经常地掌握行政机关的情况。行政机关提交的工作报告可以有多种形式,如年度报告,专题报告,工作简报、请示、汇报等。行政机关的报告基本采取书面方式,情况紧急时也可采取口头方式。
  2.检查
  检查是上级行政机关主动地、深入实地了解和掌握实际情况的监督方式。正确运用检查监督方式,有助于上级行政机关及时发现问题,较为全面、客观地掌握有关情况。检查的种类和形式多样,如全面检查、专门检查、立法检查、执法检查、定期检查、临时检查等,上级行政机关可以根据检查目的和具体情况,选择最适当的检查方式。
  3.审批
  审批指下级行政机关所作出的行为和决定,须经上级行政机关审查确认之后才能生效的一种监督方式。它一般适用于较为重要的行政事项和行政活动,目的是通过上级行政机关的审批,加强对下级行政机关在这些事项和活动上的事先监督。
  4.备案
  备案是根据法律规定或上级行政机关要求,下级行政机关将其制定的规章或其他规范性文件及作出某些重大行政事项的书面材料报上级行政机关存档备查的一种监督方式。如根据我国《立法法》第89条的规定,规章向上级行政机关备案的要求是:国务院部门制定的部门规章和地方政府制定的地方政府规章应在公布后30日内报国务院备案,较大的市的人民政府制定的规章还应在公布后30日内同时报省、自治区人民政府备案。
  5.改变和撤销
  改变和撤销是上级行政机关监督下级行政机关不适当的抽象行政行为的重要方式。根据我国《宪法》、《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定,国务院有权改变或者撤销各部、各委员会不适当的规章、命令和指示,有权改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令;省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章;县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令。
  6.惩戒
  惩戒是上级行政机关对下级行政机关的违法行为,给予行政机关或其工作人员的处罚行为。对机关的惩戒方式主要有责令检讨和通报批评等,对工作人员的惩戒方式主要是行政处分。
  二、我国行政层级监督存在的主要问题及原因
  总体而言,我国现行的行政层级监督体制是系统、有效的,几十年来在保证政令畅通和行政高效运作方面,发挥了积极作用。但是,当前的行政层级监督中,明显地存在政令不通和“政府弱、部门强”两个突出问题。
  一方面,行政系统中,有令不行,有禁不止,上有政策、下有对策的情况较为普遍。近几年来,行政系统中违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出,中央政府的政令在地方政府、基层得不到贯彻,已经到了非常严重的地步。一些行政部门和地方政府不是真正从宪法、法律、行政法规和上级的决定、规定的基本精神或原则出发,而是依据本部门和本地方领导的个人意愿,从部门或地方狭隘的局部利益来制定行政法规范。因而,整个行政立法体系内部不和谐、不一致;下位行政法规范与上位行政法规相抵触、冲突;地方保护主义和部门保护主义的行政立法时常出现,法律权威性和至上性受到破坏。在法律和政策执行领域,不少行政机关和执法部门各自为政,有令不行,有禁不止。一些行政部门和地方政府以“土政策”作为行使行政权力的标准,无视国家法律、法规的存在;有的地区以“计划单列”的名义,对上级的行政命令、指示公开对抗;一些行政部门和地方政府虽然并非公然顶着中央政府的文件和政策不传达,不部署或不执行,而是采用敷衍塞责、走形式的做法,并非一定认真贯彻落实。尽管政令不通的表现形式很多,但其本质就是对中央政令的口是心非,光说不做;很多大事,中央高度重视,下面却熟视无睹;中央的大政方针年年重申,下面却是年复一年不能落实。有人把政令不通的现象形象称之为“中间梗阻”和“两头急(即中央急、基层群众急,而中间不急)”。{1}这种不接受或者是对抗行政层级监督的做法,不仅严重影响到国家法律、法规、政策、方针的全面贯彻执行,而且是造成腐败的一个重要原因。另一方面,不同程度存在着“政府弱、部门强”的问题。在我国,政府职能部门是具体承担某一职能、贯彻本级政府政策、决策的机构,它是一级政府内在的、完整的组成部分。因而,服从本级政府的领导,切实执行政府的政策、决策、命令,自觉接受政府的监督,既是政府职能部门应尽的义务,也是政府工作得以有效开展的前提。然而,当前我国行政系统中却存在着政府弱、部门强的倒置现象,在政府体系中部门往往处于强势地位,尤其是一些职能强、权力大的部门及负责人各自为政,单纯从部门角度考虑问题,政府难以对其进行控制和实施监督。政府职能部门权力过大,政府监督的弱化,一定程度上造成了政府管理的分离、分割,一级政府的政策经常出现不统一、不协调,甚至出现部门之间的政策、决策和指令的打架、冲突和矛盾,影响了政府效率,损坏了政府形象。
  当前,我国行政层级监督失灵、失效,主要是由以下原因造成的:
  1.行政层级监督规范性不够,干预过度与监督虚置并存
  改革开放以来,我国法制建设取得了很大进展,行政法制建设成绩斐然。但行政组织方面的法律制度建设却几乎没有太多突破。行政层级监督虽然在行政管理中发挥着重要作用,但一直以来在规范化和制度化方面处于滞后状态。有关行政层级监督,自1982年现行《宪法》直接予以规定外,《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》等,除对一些规定有所细化,但更多停留在原来的规定之上。甚至有关行政层级监督的研究,也近乎处于停滞状态,很难搜索或找到有关专门研究行政层级监督的论著、文章。就行政监督而言,近二十年来立法部门和学术界将更多精力和关注点放在外部监督的完善方面,而忽视了行政内部监督机制,尤其是行政层级监督的完善。因而,二十多年来,我国的行政层级监督的法制建设更多靠内部文件和实践作支撑,行政层级监督的法制化、规范性和制度化远远不够。行政层级监督一直是在法律规定不完善和研究薄弱的背景下进行的。
  由于法律对行政层级监督的监督主体、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果鲜有充分、详细的规定,导致行政层级监督缺乏应有的刚性和可操作性,造成了行政层级监督上的许多盲点和空白。如,上级行政机关有权对下级行政机关的工作进行检查,这些检查应采取何种方式,检查的重点是什么,检查如何既避免干扰下级行政机关的工作,又能发挥检查的功效;如果被监督者对于行政监督部门提出的建议和要求不履行、不纠正,上级行政机关可以采取何种措施。行政层级监督的不完善也导致了监督的随意性。许多上级机关该监督的不监督,不该监督的又干预过多,“结果是上级管了许多不该管的事,下级做了许多不该做的事”。{2}由此不仅造成监督难以起到应有的效果,反而使上下级关系错乱,相互扯皮,相互推诿,效率低下。
  2.过分重视事前审批和事后监督
  行政层级监督属日常性的、全程性的监督。在保持下级机关适度自主性的前提下,上级机关的监督应当贯穿于行政管理的全过程之中。然而,目前我国行政层级监督却无法涵盖行政运作的全过程,而把更多的监督放在了事前的审批和事后的责任追究之上。事前的审批体现在下级行政机关的决策、决定多需要向上级行政机关报告,获得上级行政机关的认可或同意后,才能实施。不少行政机关的工作都要经历向上级行政机关或上级领导反复的请求汇报过程;事后的监督则表现为对下级行政机关的违法行为及相关责任人的追究之上,往往是受监督机关和人员出现了重大、明显违法或引发了广泛社会关注后,上级机关才去查处。哪里有违法行政行为,上级行政机关就到哪里查处,行政层级监督方式带有明显的“救火式”、“应急性”。这种只抓两头、忽视或不重视中间环节的行政层级监督机制,明显忽视了来自行政系统内部监督的优越性,导致行政系统自身监督的弱化。
  3.程序性和透明度不够
  在我国,与人大监督和司法监督等外部监督不同,作为行政机关的内部监督形式,行政层级监督也带上了内部性和神秘性。多数的行政层级监督缺乏程序制约机制,上级行政机关以何种方式启动监督程序,要受到哪些程序规则的限制,最终以什么方式处理案件,极少以明晰的形式呈现出来,不仅普通公民无从了解,而且即使行政机关工作人员也难以把握。尽管行政层级监督或多或少涉及到待决事项或决定过程的选择,但这并不意味着行政层级监督的所有问题和所有事项,都一概不能公开,不需要公众参与。行政层级监督的内部化和神秘化,所造

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}陈名重:《中央精神为什么难以落实》(DB/OL).http://news.xinhuanet.com/comments/2006—01/23/content _4086945.htm.2006—01—23/2006—10—23.

{2}陈斯喜.制度变革中的行政监督(A).应松年,袁曙宏.走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查(C).北京:法律出版社,2001.318.

{3}陈敏.行政法总论(M).台北:三民书局,1998.744.

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